VII SAB/Wa 158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M S na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi M S z 7 stycznia 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. przyznaje skarżącej M S od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M S kwotę 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. M. Ś. pismem z 5 września 2019 r. złożyła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") dotyczącą stwierdzenia naruszenia przez [...] [...] S.A. praw pasażerów określonych rozporządzeniem (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów (dalej: rozporządzenie 261/2004) w związku z lotem nr [...] z [...] października 2018 r. na trasie [...] ([...]) - [...] ([...]). Wniosła o: a) zobowiązanie Prezesa ULC do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; b) stwierdzenie, że bezczynność Prezesa ULC nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; c) zasądzenie od Prezesa ULC na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 2 000 zł; d) zasądzenie od Prezesa ULC na rzecz skarżącej kosztów postępowania; e) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazano, że 7 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła skargę do Prezesa ULC na naruszenie przez [...] [...] S.A. praw pasażerów w związku z lotem na trasie [...] - [...]. W związku z brakiem jakichkolwiek informacji dotyczącej złożonej skargi, pod koniec lutego 2019 r. skarżąca skontaktowała się telefonicznie z pracownikiem ULC w celu uzyskania informacji o biegu sprawy. Pracownik organu oświadczył, że skargi z początku stycznia 2019 r. nie zostały jeszcze zarejestrowane. Skarżąca 15 marca 2019 r. skierowała do Prezesa ULC ponaglenie (w trybie art. 37 k.p.a.). Nie uzyskała odpowiedzi na złożone ponaglenie. W dniu 28 marca 2019 r. organ przesłał skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wezwał przewoźnika do udzielenia w terminie 30 dni informacji dotyczących złożonej skargi. Do dnia wniesienia skargi do sądu, skarżąca nie została poinformowana o jakichkolwiek innych czynnościach przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca nie otrzymała również nigdy od organu informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki, o wyznaczeniu nowego terminu sprawy, jak również pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia (zgodnie z art. 36 k.p.a.). Skarżąca doręczyła organowi skargę 7 stycznia 2019 r. W związku z tym, ten dzień a nie dzień wskazany w zawiadomieniu z 28 marca 2019 r. należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Terminy rozpatrzenia sprawy przez organy został określony w art. 35 k.p.a. Zatem termin do załatwienia sprawy skarżącej upłynął w dniu 7 lutego 2019 r. W niniejszej sprawie skarżąca nigdy nie została poinformowana o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki, o wyznaczeniu nowego terminu sprawy, jak również nie otrzymała pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ nie wyjaśnił przyczyn tak długiej bezczynności w sprawie. Sprawa przedstawiona organowi do rozpoznania nie jest skomplikowana ani pod względem faktycznym ani prawnym. Skarżąca wnosząc skargę załączyła wszystkie dokumenty oraz pisma, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Mimo to od 9 miesięcy nie została podjęta żadna czynność w sprawie, poza przesłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Organ naruszył również art. 36 k.p.a. Duże znaczenie w tej sprawie ma również fakt, że roszczenie cywilne skarżącej o odszkodowanie za opóźniony lot przedawnia się po upływie roku od dnia przewozu. Okoliczność ta pozostaje w związku ze skargą rozpoznawaną przez Prezesa ULC. Nierozpoznanie sprawy przez 9 miesięcy w niedługim czasie doprowadzi do przedawnienia roszczenia cywilnego z którego mogłaby skorzystać skarżąca po zakończeniu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach uzasadnione jest żądanie o zobowiązaniu przez Sąd organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku. Dodatkowo za usprawiedliwione należy uznać żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej. Środki te pozwolą na zrekompensowanie skarżącej bardzo długiego, niczym nieusprawiedliwionego oczekiwania na zakończenie sprawy administracyjnej. Bezczynność organu podważa bowiem zasadę zaufania obywatela do państwa i jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. 2. W odpowiedzi na skargę, Prezes ULC w piśmie z 7 października 2019 r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Działanie z "rażącym" naruszeniem prawa to działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem "rażącym". Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być dokonywana w powiazaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonych przez wiele elementów zmiennych (np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ). Ustalając charakter ewentualnego naruszenia prawa nie można uwzględniać jedynie prostego zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. W niniejszej sprawie działanie prezesa ULC nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie występowały strony o spornych interesach. Do ULC w roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. W roku 2018 nastąpił ponad 2-kotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań ULC powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ok. 7 200 nowych spraw (oraz kolejnych - prawie 3000 – złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę procedury - brak podstawy prawnej do rozpatrywania skarg, złożonych po 1 kwietnia 2019 r. w trybie k.p.a. i wprowadzenie okresu przedawnienia załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazania aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń). Jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez SN w dniu 17 marca 2017 r. uchwały (sygn. akt lll CZP 111/16) w której przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z rozporządzenia nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy k.c. o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa ULC. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018 r., Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła w roku 2018 - ok. 1 500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Zdaniem organu, wobec powyższego należy uznać, że niecelowe jest wymierzanie Prezesowi ULC kary grzywny. Oceniając bowiem całokształt działań organu należy stwierdzić, że dążył on do rzetelnego jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do ULC. Niezasadne należy również uznać zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. tyłem zadośćuczynienia za niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Prezesa ULC. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest więc zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Białymstoku z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 25/19). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Prezesa ULC. Z art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie skarżącej z 15 marca 2019 r. wpłynęło do Prezesa ULC zostało w dniu 20 marca 2019 r. 2. Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia, mające istotne znaczenie w sprawie: - 7 stycznia 2019 r. wpłynęła do Prezesa ULC skarga na naruszenie przez [...] [...] S.A. praw pasażerów w związku z lotem na trasie [...] - [...]; - pod koniec lutego 2019 r. skarżąca skontaktowała się telefonicznie z pracownikiem ULC w celu uzyskania informacji o biegu sprawy; pracownik organu oświadczył, że skargi z początku stycznia 2019 r. nie zostały jeszcze zarejestrowane; - 15 marca 2019 r. skarżąca skierowała do Prezesa ULC ponaglenie (doręczone 20 marca 2019 r.); - w dniu 28 marca 2019 r. organ przesłał skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego; - 23 września 2019 r. Prezes ULC wysłał zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy na dzień 20 października 2019 r.; - do dnia wydania rozstrzygnięcia przez Sąd sprawa nadal nie została załatwiona. W związku z taką sekwencją zdarzeń i innych okoliczności sprawy Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. 3. Zgodnie z art. 149 §1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". W niniejszej sprawie do chwili obecnej nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie, pomimo informacji organu, że sprawa zostanie załatwiona do 20 października 2019 r. W związku z tym Sąd, stwierdził, że Prezes ULC dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi M. Ś. z 7 stycznia 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004 (pkt I sentencji). Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność Prezesa ULC miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny, czy bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Sytuacja taka zachodzi, gdy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 106/19). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ nie może usprawiedliwiać się okolicznością, że obsada kadrowa była niedostosowana do skali i liczby spraw. Braki personalne oraz problemy z właściwym zorganizowaniem pracy nie mogą bowiem rodzić negatywnych skutków czy też wpływać na ograniczenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki. 4. Jednocześnie Sąd w wyroku zobowiązał Prezesa ULC do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji). Do dnia rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, sprawa administracyjna nie została bowiem rozstrzygnięta. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 74/18). Niniejsza sprawa nie wydaje się aż tak skomplikowana, aby wyznaczać organowi na załatwienie sprawy termin dłuższy niż 14 dni na wydanie rozstrzygnięcia. 5. WSA w Warszawie w wyroku przyznał również skarżącej M. Ś. od Prezesa ULC sumę pieniężną w kwocie 500 zł. Nie orzekł natomiast o wymierzeniu organowi grzywny. Zgodnie bowiem z art. 149 §2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 205/19). Przyznawana suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu. Przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa, do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania (por. wyrok SA w Gliwicach z 9 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 198/19). W aktach sprawy znajdują się dodatkowe wyjaśnienia i uwagi skarżącej opisujące zaistniałą sytuację związaną z opóźnieniem lotu. Dodatkowo skarżąca wskazywała, że poniosła koszty zakupu jedzenia i picia na lotnisku. W związku z tym, w ocenie Sądu, zasadne jest przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej będącej, przynajmniej w pewnej mierze rekompensatą uszczerbku finansowego i negatywnych przeżyć wynikających z bezczynności organu administracji. W ocenie Sadu, w niniejszej sprawie nie jest za to zasadne wymierzenie grzywny organowi. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 39/19). Prezes ULC w odpowiedzi na skargę wskazał na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia nr 261/2004. W ocenie Sądu, wskazane okoliczności miały znaczenie jedynie w kontekście braku wymierzenia grzywny organowi a nie w kontekście uznania bądź też nieuznania rażącej bezczynności organu i związanych z tym dalszych konsekwencji prawnych. 6. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisów od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego (w sumie 697 zł).