VII SAB/Wa 23/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. W. i E. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących K. W. i E. W. solidarnie kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. W. i E. W. jest przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 ("rozporządzenie 261/2004"). Skarga ta została wniesiona 11 stycznia 2019 r. (data nadania), a w jej treści sformułowano żądanie stwierdzenia prowadzenia postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 30 dni na załatwienie sprawy oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawiadomieniem z 27 czerwca 2018 r. Prezes ULC zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie skargi wnioskodawców na naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. przepisów art. 7 ust. 1 lit. b) oraz art. 14 ust 2 rozporządzenia 261/2004. Wskazano dalej, że do 19 października 2018 r. nie rozstrzygnięto ww. sprawy. W dniu 30 października 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, a pismem z 7 listopada 2018 r. Prezes ULC zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa, oznaczając termin zakończenia sprawy na dzień 31 grudnia 2018 r., która to do dnia sporządzenia skargi nie została rozpatrzona. W ocenie skarżących w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym kontekście skarżący przytoczyli przepis art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 z zm., "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes ULC wskazał, że w toku prowadzonego postępowania przewoźnik lotniczy przedłożył do akt sprawy pismo z 25 lipca 2018 r. zawierające wyjaśnienia. Organ wskazał też, że pismem z 17 listopada 2018 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. Prezes ULC wydał decyzję, znak: [...], którą stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b) rozporządzenia 261/2004 polegające na niewypłaceniu pasażerom odszkodowania w wysokości po 400 euro oraz naruszenie art. 14 ust 2 rozporządzenia 261/2004 poprzez zaniedbanie poinformowania pasażerów o przysługujących im prawach, ustalił obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 14 dni, liczonym od dnia uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną w wysokości 2400 zł. Prezes ULC podniósł, że nie prowadził postępowania w pierwszej instancji w sposób przewlekły, gdyż jako organ administracji publicznej, stał na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Organ podał m. in., że dłuższe rozpoznawanie niniejszej sprawy nie było wynikiem złej woli organu, a wywołane zostało potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ dość szeroko także zaakcentował znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2018 r. w stosunku do lat ubiegłych, co powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do skarżonego organu ponaglenie, które to wpłynęło 30 października 2018 r. (k. 19-22). Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej skargi na naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. postanowień rozporządzenia nr 261/2004, zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], Sąd dostrzega, że w orzecznictwie zgodnie podnosi się, iż przewlekłe prowadzenie postępowania ma inny zakres znaczeniowy niż bezczynność. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy bowiem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (por. NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2019 r., sygn. III SAB/Gd 75/18; wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. II SAB/Ol 109/18, wyrok WSA w Szczecinie z 28 lutego 2019 r., sygn. akt SAB/Sz 165/18). Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na wskazany stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejsze sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił 1 miesiąc od dnia wpływu skargi na naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. postanowień rozporządzenia nr 261/2004. Należy zauważyć, że skarga na naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. postanowień rozporządzenia nr 261/2004 wpłynęła do organu w dniu 30 maja 2018 r., zaś decyzja kończąca sprawę, znak: [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2019 r. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania pismem z 27 czerwca 2018 r. i tego samego dnia wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień. Decyzję kończącą postępowanie podjął natomiast po złożeniu przez skarżących ponaglenia, co miało miejsce w dniu 30 października 2018 r. Należy nadto odnotować, że organ dysponował wyjaśnieniami przewoźnika lotniczego od 26 lipca 2018 r. oraz, że wskazane wyjaśnienia stanowią jedyny zebrany dowód w toku postępowania. Następnie organ pismem z 7 listopada 2018 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i [...] stycznia 2019 r. wydał decyzję. W konsekwencji, akta sprawy nie wskazują na to, aby charakter postępowania uzasadniał w tym przypadku wydłużenie postępowania ponad termin miesięczny określony w ww. art. 35 Kodeksu. W efekcie, Sąd przyjął, że skoro organ wydał decyzję z przekroczeniem terminu go obowiązującego (nie koncentrując czynności dowodowych w sprawie), a przy tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem, to skarga ta jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość (trwająca od 30 maja 2018 r. do 27 czerwca 2018 r., tj. od momentu wniesienia skargi do wezwania przewoźnika do złożenia wyjaśnień, następnie od 26 lipca 2018 r. do 7 listopada 2018 r., tj. od momentu wpłynięcia wyjaśnień przewoźnika do dnia zawiadomienia stron o zebranym materiale dowodowym, jak i po upływie terminu wyznaczonego stronom w piśmie z 7 listopada 2018 r. do dnia wydania decyzji, tj. do [...] stycznia 2019 r.), która to jako taka jest naganna, ale nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Sąd przyjął tym samym, że liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez organ, może mieć znaczenie dla dokonania gradacji naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji zarzucić organowi celowego i pozbawionego racjonalnego uzasadnienia wydłużania prowadzonego postępowania. Niezależnie od tego, za wielce naganne Sąd ocenia niewywiązywanie się organu z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a., a dotyczącego informowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku. Ustalając wysokość kosztów Sąd wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł powiększone o uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł; uznał przy tym, że choć po stronie skarżącej występuje dwoje uprawnionych, to ich uprawnienia związane z przedmiotem zaskarżenia (przewlekłość, czy inaczej: nie rozpatrzenie w terminie ich wniosku) są wspólne, dlatego też zwrot kosztów zastępstwa procesowego następuje na ich rzecz solidarnie (por. post. NSA z 23 października 2018 r., sygn. I OZ 775/18 oraz z 3 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 207/19).