II SAB/Ol 109/18

Dnia 19 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]", uzupełnionego wnioskiem skarżącego z dnia "[...]", o podjęcie zawieszonego postępowania - w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych); 4) oddala wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej; 5) zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 25 czerwca 2015 r. M.B. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy M. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o wymiarach 48 x 47 m, na dz. nr "[...]" w M. Pismem z dnia 26 października 2015 r. Burmistrz zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia "[...]", nr Rep. "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. uwzględniło zażalenie skarżącego na bezczynność, wyznaczając Burmistrzowi 14-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z dnia 1 marca 2016 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i prawie zgłaszania uwag. Następnie uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji odmownej. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. o wyłączenie od udziału w postępowaniu Burmistrza Miasta i Gminy M. Postanowieniem z dnia "[...]", nr Rep. "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. orzekło o wyłączeniu Burmistrza Miasta i Gminy M. i wyznaczyło jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku - Burmistrza O. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Burmistrz Miasta O. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E.: 1. wniosku G. i Z. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia "[...]", nr "[...]", w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku: "szopa, hala, garaż o pow. 502 m2 i budynku garaży 10 boksów" na obory bez żadnych zmian konstrukcyjnych i instalacyjnych obiektów, przewidzianej do realizacji w M. na działce nr "[...]"; 2. wniosku A. T. oraz G. i Z. R. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza M. z dnia "[...]", znak "[...]", ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: a) zmianie sposobu użytkowania części budynku byłej ubojni zwierząt na cele mieszkalne, b) zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno-warsztatowego na potrzeby obory, c) zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na potrzeby obory, d) budowie płyty obornikowej o powierzchni 355 m2 i zbiornika na gnojowicę o pojemności 284 m3, e) budowie 5 silosów przejazdowych o wymiarach 6 do 8 m szerokości i 40 m długości każdy na kiszonkę, w tym 3 silosy z wykorzystaniem ścian budynku byłej kotłowni i dwa silosy w pobliżu płyty na obornik i zbiornika na gnojowicę - na działce nr "[...]" w M. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta O. wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia zasadności powyższych wniosków może dojść do sytuacji, że budynki, będące przedmiotem zmiany użytkowania mogą stracić status budynków rolniczych. W takiej sytuacji przebywające tam bydło (ogółem gospodarstwo liczy 292 sztuk) zostanie pozbawione niezbędnej infrastruktury hodowlanej. Planowany do wybudowania budynek inwentarski, będący przedmiotem niniejszego postępowania, ma służyć kolejnym 39 DJP, co oznacza, że planowana inwestycja ma służyć powiększeniu gospodarstwa rolnego o kolejne sztuki bydła. W związku z powyższym, w sytuacji kiedy sposób użytkowania obiektów gospodarstwa rolnego jest przedmiotem postępowań toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w E., organ uznał, że planowana kolejna rozbudowa gospodarstwa powinna zostać wstrzymana do czasu jednoznacznego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowości dotychczasowych postępowań dotyczących przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia 1 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Odrębnym pismem datowanym również 1 marca 2017 r. inny z pełnomocników skarżącego wezwał organ do usunięcia stanu przewlekłości, poprzez podjęcie zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia stanu przewlekłości, organ poinformował radcę prawnego o wpływie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazaniu akt sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w E. W dniu 23 marca 2017 r. skarżący osobiście wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza O. Zarzucił oczywistą bezzasadność zawieszenia postępowania, wobec nie ustalenia czy rzeczywiście toczą się jakieś inne postępowania. Odrębnym pismem, datowanym 23 marca 2017 r., skarżący wezwał Burmistrza O. do usunięcia stanu przewlekłości, poprzez niezwłoczne wypożyczenie akt z Kolegium, podjęcie zawieszonego postępowania, dalsze procedowanie w sprawie i wydanie decyzji. Kolejnym pismem z dnia 31 marca 2017 r. (wpływ do organu 3 kwietnia 2017 r.) skarżący osobiście po raz trzeci domagał się niezwłocznego podjęcia zawieszonego postępowania. Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Zastępca Burmistrza Miasta O. poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko co do zasadności zawieszenia postępowania. Wskazał, że kolejne czynności będą mogły zostać przeprowadzone po rozpatrzeniu zażalenia przez Kolegium. Postanowieniem z dnia "[...]", nr Rep. "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 21 marca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 117/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Kolegium z dnia "[...]", Rep. "[...]", utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia "[...]", nr "[...]". Wyrok ten jest nieprawomocny, albowiem przysługuje od niego skarga kasacyjna. Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie ostateczne w kwestii nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia "[...]", nr "[...]", stanowi zagadnienie wstępne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego w ramach rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego na działce nr "[...]". Decyzja ta dopuszczała bowiem w ogóle możliwość zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki z funkcji usługowej na produkcję zwierzęcą. Tak więc ustalenie, czy możliwa była taka zmiana użytkowania rzutuje bezspornie na treść rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego. Następnie, postanowieniem z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. rozpatrzyło zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenia przez Burmistrza O. postępowania, uznając zażalenie za nieuzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że zażalenie to jest faktycznie zażaleniem na zawieszenie postępowania, a kwestia ta została rozstrzygnięta postanowieniem z dnia "[...]". W dniu 21 listopada 2018 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza O. w sprawie "[...]". Wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 23.890 zł za szkody wyrządzone przewlekłością oraz 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że od blisko dwóch lat organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Całkowicie i w sposób rażący zaniedbał, aby została ona zakończona w rozsądnym terminie. Wskazał, że skarżący poniósł szkodę w wyniku niemożności realizacji zamierzonej inwestycji oraz wobec niemożności ubiegania się o środki pomocowe z UE na realizację przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Miasta O. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu radca prawny wyjaśnił, że w dniu 1 marca 2017 r. do UM wpłynęły dwa pisma, od dwóch różnych pełnomocników skarżącego, jedno złożone przez Ł. Ż., w którym wnosił on o uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, drugie złożone przez r.pr. P.B., w którym domagano się usunięcia stanu przewlekłości postępowania, poprzez natychmiastowe podjęcie zawieszonego postępowania pod rygorem wnioskowania o wymierzenie organowi grzywny. W dniu 24 marca 2017r. do SKO wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta O. W tym samym dniu do UM w O. wpłynęło pismo podpisane przez skarżącego, wzywające organ do usunięcia stanu przewlekłości postępowania, w którym wnioskodawca domagał się wypożyczenia akt z SKO, niezwłocznego podjęcia zawieszonego postępowania, ponownego przeanalizowania podstawy zawieszenia i rozważenia czy istniały rzeczywiste podstawy zwieszenia postępowania. W dniu 3 kwietnia 2017 r do UM w O. wpłynęło kolejne wezwanie sporządzone przez skarżącego, w którym domagał się niezwłocznego podjęcia postępowania. Wszystkie te pisma organ przekazał do SKO w E., które uznało zażalenia za nieuzasadnione. Kolegium przyjęło, że "zażalenie skarżącego jest faktycznie zażaleniem na zawieszenie postępowania, a kwestia ta została już rozstrzygnięta". Pełnomocnik Burmistrza podzielił to stanowisko, uznając, że wniesiona skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie została poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., którego uprzednie złożenie jest warunkiem formalnym dopuszczalności skargi. W ocenie organu, nie bez znaczenia jest również fakt, że skarga na przewlekłość postępowania została złożona ponad 1,5 roku od dnia uprawomocnienia się postanowienia o zawieszeniu postępowania, a w tym okresie strona nie składała żadnego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zdaniem radcy prawnego, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone prawomocne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie, nie jest dopuszczalna skarga na przewlekłość postępowania. Zarzucił, że uzasadnienie skargi jest bardzo lakoniczne i sugeruje, że skarga dotyczy bezczynności organu. Podkreślił, że wydanie przez organ w dniu "[...]" postanowienia o zawieszeniu postępowania usunęło stan bezczynności. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego, bowiem postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego poddawane jest odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Zważył, że w przedmiotowej sprawie nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Dalej pełnomocnik uznał za arbitralne twierdzenie skarżącego o poniesieniu szkody. Stwierdził, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym wskazuje się na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. W ocenie organu, z uzasadnienia jednozdaniowego w tej materii nie wynika, aby skarżący doznał w związku z przewlekłością, czy bezczynnością organu, krzywdy (straty, szkody), którą żądana suma pieniężna mogłaby wynagrodzić. W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. dopuszczenie dowodu z dokumentu – oświadczenia głównego doradcy Ośrodka Doradztwa Rolniczego w O. Powiatowego Zespołu Doradztwa Rolniczego w O. na okoliczność szkód wywołanych przewlekłością postępowania; 2. zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie określonym przez Sąd; 3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie Burmistrzowi O. grzywny w kwocie 500 zł; 5. przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w skardze, albo innej sumy, którą Sąd uzna za stosowną – za szkody wyrządzone przewlekłością; 6. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że lektura akt sprawy i załączony do pisma dokument, nie pozostawiają wątpliwości, że wnioski skarżącego zasługują na uwzględnienie w całości. Istotą wnioskowanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego jest zadośćuczynienie szkodzie, tudzież krzywdzie, zaistniałej wskutek bezprawności działań (zaniechań) organu. Radca prawny zaznaczył, że paralelna ustawa w postępowaniu sądowym (dotycząca przewlekłości sądów) zobowiązuje sąd do zasądzenia na rzecz skarżącego określonej kwoty pieniężnej nie mniejszej niż 2000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta O. w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o wymiarach 48 x 47 m, na dz. nr "[...]" w M. Skarga ta została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpatrując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi, Sąd miał na uwadze, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zastosowanie ma art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W świetle tych unormowań wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu decyzji przez organ wykonawczy gminy, zależy od uprzedniego złożenia ponaglenia przez stronę kwestionującą bezczynność organu, za pośrednictwem tego organu, do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W rozpatrywanym przypadku z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że pismem datowanym na 23 marca 2017 r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. w dniu 24 marca 2017 r., skarżący podnosił zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, domagając się niezwłocznego załatwienia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, dla skuteczności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wystarczające jest samo zgłoszenie organowi zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, do którego organ powinien się ustosunkować (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017r., sygn. akt II SAB/Ol 10/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi, złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania (co było konieczne w stanie prawnym obowiązującym w dniu wniesienia zażalenia, do wywiedzenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Pismo złożone organowi wyższego stopnia zatytułowane "zażalenie" spełniło w istocie wymogi ponaglenia. Postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione. Jednak zajęcie negatywnego stanowiska przez Kolegium nie warunkuje dopuszczalności niniejszej skargi. Na postanowienie organu wyższego stopnia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia nie przysługuje zażalenie, postanowienie takie nie rozstrzyga istoty sprawy, nie kończy postępowania w sprawie, a więc zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 949/17 oraz postanowienie NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2098/17, publ. w CBOSA). Celem instytucji ponaglenia unormowanej w art. 37 k.p.a., co podkreślić należy, jest likwidacja bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego. Jeżeli działanie to nie przyniesie zamierzonego przez stronę skutku, może ona wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ, w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Dlatego dla oceny dopuszczalności skargi bez znaczenia pozostaje fakt, że skarga została złożona ponad 1,5 roku od rozpatrzenia zażalenia. Jednocześnie w ocenie Sądu wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne, jeżeli przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) strona złożyła do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Trudno wymagać od strony, aby po dniu 1 czerwca 2017 r. składała kolejne pismo (ponaglenie) w którym powtórzyłaby argumentację zawartą w zażaleniu złożonym przed dniem 1 czerwca 2017 r. W tym miejscu dla porządku wskazać także należy, że skarżący trzy razy, tj. wnioskiem z dnia 1 marca 2017 r., 23 marca 2017 r. oraz z 31 marca 2017 r. żądał podjęcia zawieszonego postępowania. W związku z powyższym, wobec spełnienia pozostałych wymogów formalnych, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta O. podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Zauważyć można, że ustawodawca w przepisach dopuścił skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W orzecznictwie podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12; z dnia 21 kwietnia 2016r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, publ. w CBOSA). Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Dlatego może dochodzić do rozbieżnych interpretacji na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności, czy przewlekłości. W realiach niniejszej sprawy skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta O. przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast stan sprawy jest taki, że organ ten zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a postanowienie to jest ostateczne i prawomocne, gdyż skarżący nie wywiódł na postanowienie to skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów określonych dla załatwienia sprawy. Także art. 103 k.p.a. stanowi, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zatem formalnie organ nie jest bezczynny w wydaniu decyzji. W wyroku z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1843/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopiero brak niezwłocznego podjęcia postępowania w sytuacji, gdy ustały przesłanki jego zawieszenia stanowi przesłankę przewlekłego prowadzenia postępowania. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przy prawidłowo zawieszonym postępowaniu organ nie jest bezczynny. Jednak skutki bezzasadnego zawieszenia obciążają organ. Wyjaśnić należy przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest kwestia, czy w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd może oceniać legalność ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania. W wyrokach z dnia: 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1952/18, z dnia 18 grudnia 2018r. (publ. w CBOSA) Naczelny Sad Administracyjny wyraził podgląd, że orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny uprawniony jest do oceny podstaw zawieszenia postępowania przez organ (inne podejście sankcjonowałoby bowiem możliwość nieuzasadnionego przedłużania postępowania poprzez podejmowanie postanowień o jego zawieszeniu bez merytorycznych i prawnych podstaw do takiego działania). Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny na przykład w wyrokach z dnia 3 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 2461/17, z dnia 5 września 2018r., sygn. akt II OSK 634/18 (publ. w CBOSA), przyjmując, że kwestia zasadności zawieszenia postępowania przez organ winna być zwalczana przez wnioskodawcę stosownymi środkami prawnymi. NSA podkreśliło, że prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być przedmiotem oceny w innym postępowaniu, tj. ze skargi na przewlekłość/ bezczynność organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2120/16; wyrok NSA z dnia 10.10.2017 r. sygn. akt II GSK 2317/15). A zatem argumentacja skargi co do niezgodnego z prawem zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym brana przez Sąd pod uwagę. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela drugie z przedstawionych stanowisk. Nie można bowiem pomijać, że k.p.a. umożliwia zaskarżenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, a także dopuszcza żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania organ rozstrzyga postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, a więc zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, postanowienie w tym przedmiocie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wówczas Sąd władny będzie oceniać legalność zawieszenia postępowania. Nie sposób pomijać również, że z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W myśl tego unormowania sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny kwestii, która podlega odrębnemu zaskarżeniu. Zważyć należy również, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania administracyjnego kontrola Sądu zmierza jedynie do sprawdzenia, czy istotnie, mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W związku z tym w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może rozważać w ogóle czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji i jakie powinno zapaść w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zarzucono pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniesionego doń podania. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania aktu albo dokonania czynności wymaganej prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że na obecnym etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego aktualny pozostaje obowiązek organu do rozpatrzenia zgłoszonego przez skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd przyjął, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż od blisko dwóch lat nie rozpoznał wniosków skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania. Przekroczył więc termin wynikający z procedury administracyjnej do załatwienia sprawy. Organ nie podejmował przy tym żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Dlatego zawieszenie postępowania nie może oznaczać stagnacji. Wydanie postanowienia w tym przedmiocie nie zwalnia organu z podejmowania czynności zmierzających do należytego załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w tym rozpatrzenia wniosków procesowych strony. Pełnomocnik skarżącego i skarżący osobiście - trzykrotnie domagali się podjęcia zawieszonego postępowania (pismami z dnia 1, 23 i 31 marca 2017 r.). Zgodnie zaś z art. 101 § 3 k.p.a. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania organ rozstrzyga postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. W związku z tym organ nie mógł poprzestać na poinformowaniu skarżącego pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r., że podtrzymuje swoje stanowisko co do zasadności zawieszenia postępowania. Nieuprawnione jest też stanowisko organu, że wnioski o podjęcie zawieszonego postępowania stanowiły w istocie zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, załatwione postanowieniem Kolegium z dnia "[...]". Twierdzenie takie jest całkowicie bezpodstawne, gdyż skarżący żądał wyraźnie podjęcia zawieszonego postępowania i to w odrębnych pismach, złożonych oprócz wniesionego zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Poza tym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek z urzędu weryfikować przyczyny zawieszenia postępowania i podejmować je bez zbędnej zwłoki, gdy brak jest podstaw do utrzymywania stanu zawieszenia. Natomiast w rozpatrywanym przypadku organ dopiero 27 listopada 2018r., tj. po ponad 1,5 roku od zawieszenia postępowania, na skutek niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z zapytaniem o postępowania, z powodu których zawiesił niniejsze postępowanie. Powyższe przekonuje o zasadności zarzutu bezczynności i konieczności rozpatrzenia wniosku skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność Burmistrza Miasta O. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Organ bowiem zignorował wskazane przepisy prawa i nie rozpatrzył w wymaganej formie wniosku skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto organ przez ponad 1,5 roku nie wykazał żadnej własnej inicjatywy w sprawdzeniu, czy w dalszym ciągu istnieją podstawy do zawieszenia postępowania. Okoliczności te przekonują o jawnym nierespektowaniu zasad postępowania administracyjnego, a także świadczą o lekceważącym stosunku organu do sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i braku woli w jej bezzwłocznym załatwieniu. Jeżeli organ nie przestrzega obowiązujących przepisów, to popadnięcie w stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest przez niego zawinione. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymierzenie organowi grzywny lub zasądzenie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., pozostawione jest uznaniu Sądu, który może miarkować ich wysokość ze względu na indywidualne okoliczności danej sprawy. Ponadto zauważyć należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnia Sąd do jednoczesnego orzekania o grzywnie i sumie pieniężnej, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę spójnik "lub" wyrażający zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę nierozłączną. Oznacza on, że Sąd może orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1677/17, publ. w CBOSA). Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę można wymierzyć do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zaś sumę pieniężną na rzecz skarżącego w wysokości połowy tak określonej kwoty. Ustawodawca nie określił zatem minimalnej kwoty grzywny, czy sumy pieniężnej, pozostawiając sądowi miarkowanie wysokości nakładanej kary w zależności od stopnia winy organu oraz stanu sprawy w dacie rozpatrywania przez sąd skargi. Wymierzając stosunkowo niską karę grzywny Sąd uwzględnił, że na obecnym etapie organowi można zarzucić tylko nierozpatrzenie kwestii podjęcia zawieszonego postępowania. W ocenie Sądu orzeczona grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń i zdyscyplinuje organ do działania zgodnego z prawem. Oddalając wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej (pkt 4 wyroku), Sąd miał na uwadze kompensacyjny charakter rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącego o wyrządzonej szkodzie wywołanej opisaną przewlekłością postępowania. Z przedłożonego oświadczenia pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego wynika, że skarżący został zdyskwalifikowany z uzyskania kwoty dofinansowania z powodu braku dostarczenia pozwolenia na budowę i pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym nabór wniosków uruchomiony został w 2017 r. i nie wiadomo dokładnie kiedy i kiedy się kończył. Zaś Burmistrz Miasta O. został wyznaczony do prowadzenia sprawy dopiero w listopadzie 2016 r. W lutym 2017 r. organ zawiesił postępowanie i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z dnia "[...]". Skarżący nie zaskarżył tego postanowienia do sądu administracyjnego. Wprawdzie skarżący wniósł odrębnie o podjęcie zawieszonego postępowania, ale organ odpowiedział skarżącemu, chociaż w nieprocesowej formie i skarżący przez ponad 1,5 r. zaprzestał jakichkolwiek działań w sprawie. Skarżący nie informował w ogóle organu o pilnej potrzebie uzyskania decyzji. W sprawie nie jest też oczywisty kierunek rozstrzygnięcia. Poza tym sama decyzja ustalająca warunki zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji. Konieczna jest decyzja o pozwoleniu na budowę, która wymaga przeprowadzenia odrębnej procedury. W takim stanie rzeczy nie sposób uznać, że Burmistrz Miasta O. jest winny temu, że skarżący został zdyskwalifikowany z uzyskania kwoty dofinansowania i nie może rozbudować gospodarstwa, i zwiększyć ilości sprzedawanego mleka. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczony wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265).