VII SAB/Wa 254/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G S na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] I. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie znak: [...]; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G S kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 9 listopada 2021 r. G S wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]w sprawie znak [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla [...] (dalej PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw dokonanych podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...]działka nr [...] . W dniach 20 i 28 kwietnia 2021 r. organ I instancji przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego (dalej [...]WINB) odwołania od tej decyzji wniesione odpowiednio przez D P oraz G S. W pismach przekazujących odwołania PINB poinformował, że akta przedmiotowej sprawy znajdują się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ nie wskazał sygnatury akt sprawy sądowej, do której przekazano te akta. Pismami z dnia 18 maja 2021 r. i 25 czerwca 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do Sądu z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] . W odpowiedzi na przedmiotowe wystąpienia, pismami z dnia 6 lipca 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 508/21 i 509/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował, iż ze względu na otwarty termin do wniesienia skargi kasacyjnej wypożyczenie wnioskowanych akt nie jest możliwe. Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. organ zwrócił się ponownie do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych. W odpowiedzi na to wystąpienie Sąd – pismami z dnia 25 sierpnia 2021 r. - poinformował o braku możliwości wypożyczenia akt ze względu na trwające postępowanie międzyinstancyjne. O akta wystąpiono ponownie pismem z dnia 6 października 2021 r. W dniu 25 października 2021 r. do organu wpłynęły pisma Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 218/21 i II OSK 2119/21), przy których wypożyczono opisywane akta administracyjne. W dniu 28 października 2021 r. do organu II instancji wpłynęło ponaglenie wniesione przez G S, które zostało przekazane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 2 listopada 2021 r. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do PINB o przesłanie oryginału decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...]oraz związanych z nią akt administracyjnych. Organ wskazał, że przy pismach z dnia 7 i [...]kwietnia 2021 r. organ I instancji nie przekazał ani decyzji, ani akt administracyjnych. W aktach wypożyczonych z NSA brak jest opisywanej decyzji (przekazane przez sąd akta kończą się na piśmie z dnia 27 sierpnia 2020 r.). W odpowiedzi z dnia 8 listopada 2021 r. na to pismo PINB wskazał, że oryginał decyzji został przekazany do organu odwoławczego pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. organ odwoławczy poinformował PINB, że oryginał decyzji oraz związane z nią akta administracyjne nie zostały mu przekazane przy piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. (brak tych dokumentów w załącznikach do tego pisma). Organ odwoławczy wezwał PINB do wskazania w terminie 5 dni w związku z jaką sprawą sądową rozstrzygnięcie to i akta przekazane zostały do WSA. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W dniu 9 listopada 2021 r. G S wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie. Skarżąca zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność polegającą na niezakończeniu postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu oraz niepodjęciu stosownej innej czynności, mimo istnienia ustawowego obowiązku do zakończenia postępowania w terminie wskazanym w art 35 k.p.a. oraz przewlekłe prowadzenie sprawy polegające jedynie na ciągłym periodycznym w odstępie jednego miesiąca wysyłaniu pism do WSA dotyczących udzielenia informacji o udostępnieniu akt postępowania, a w konsekwencji obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 35 k.p.a. w zakresie braku dotrzymania terminów załatwienia prowadzonej sprawy oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zakresie braku wskazania końcowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie przewidzianej przepisami k.p.a. oraz wskazanie organowi terminu, w jakim dokonanie tej czynności winno nastąpić; 2) stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez WINB, znak sprawy [...]; 3) wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 in fine p.p.s.a; 4) zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowań toczących się od 2018 r. w sprawie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego w [...]przy ul. [...]w działka nr [...]z obrębu [...] w Dzielnicy [...] , będącego własnością skarżącej. Odnosząc się do przebiegu postępowania będącego przedmiotem skargi, wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB) wydał decyzję w dniu [...]marca 2021 r. nr [...] doręczoną skarżącej w dniu 31 marca 2021 r. W dniu 14 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Od tej daty organ II instancji nie rozpoznał odwołania we wskazanej sprawie (ponad 7 miesięcy). Organ odwoławczy periodyczne i comiesięcznie wysyła pisma do WSA w Warszawie, zwracając się o wypożyczenie akt postępowania i tylko wysyła pisma, nie rozpoznając merytorycznie odwołania. Skarżąca przytoczyła kilka orzeczeń sądowych obrazujących stan przewlekłości postępowania w sprawach identycznych, jak w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Warszawie, I SAB/Wa 409/19 z dnia 22 kwietnia 2020 r., wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r., II SAB/Op 119/17, wyrok WSA w Warszawie, IV SAB/Wa 576/20 z dnia 15 października 2020 r., wyrok WSA w Warszawie, VII SAB/Wa 72/20, z dnia 7 lipca 2020 r.). Wskazała ponadto, że w czasie rozpatrywania odwołania przez WINB, a właściwie braku jego rozpoznania, PINB w [...]wszczął kolejne trzecie już postępowanie w tej samej sprawie dotyczące tej samej nieruchomości, naruszając kolejny raz przepisy kpa oraz prawa budowlanego, wzywając skarżącą do składania dowodów i dokumentów, które organ posiada zgromadzone w aktach w niniejszej sprawie, a które do dnia dzisiejszego nie zostało prawomocnie zakończone . W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniach 20 kwietnia 2021 r. i 28 kwietnia 2021 r. organ I instancji przekazał mu odwołania D P oraz G S od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw dokonanych podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...]. W pismach tym poinformowano, iż akta w/w sprawy znajdują się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uwagi na powyższe, - pismem z dnia 18 maja 2021 r. - organ zwrócił się do Sądu z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych. Pismo ponowiono w dniu 25 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na te wystąpienia, pismami z dnia 6 lipca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował, iż ze względu na otwarty termin do wniesienia skargi kasacyjnej wypożyczenie wnioskowanych akt nie jest możliwe. Kolejno pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. organ zwrócił się ponownie do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych. W odpowiedzi na to wystąpienie Sąd poinformował o braku możliwości wypożyczenia akt ze względu na trwające postępowanie międzyinstancyjne (pismo z dnia 25 sierpnia 2021 r.). O akta wystąpiono dalej pismem z dnia 6 października 2021 r. W dniu 25 października 2021 r. do organu wpłynęły pisma Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy którym wypożyczono opisywane akta administracyjne. Niemniej z uwagi na brak w nich zaskarżonej decyzji organu powiatowego, kolejno, pismem z dnia 4 listopada 2021 r. zwrócono się do PINB o przesłanie oryginału decyzji nr [...] oraz związanych z nią akt administracyjnych. Odpowiedzi na powyższe wystąpienie PINB udzielił w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r. Następnie pismami z dnia 10 listopada 2021 r. zwrócono wypożyczone przez NSA akta administracyjne, a także ponownie wystąpiono do PINB (przecząc opisanym w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r. okolicznościom przekazania oryginału w/w decyzji oraz związanych z nimi akt) o wskazanie, w związku z jaką konkretnie sprawą sądową rozstrzygnięcie to i akta przekazane zostały do WSA. W ocenie organu, zarzut nieprawidłowego działania wskazywany przez skarżącą nie znajduje uzasadnienia. Organ w każdym z pism (kierowanych również do G S), w których zwracano się o wypożyczenie opisywanych wyżej akt administracyjnych zawarł informację o wstrzymaniu biegu terminu wyznaczonego w art. 35 k.p.a. do czasu uzyskania z sądu materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia wskazywanych środków zaskarżenia. Organ wskazał, że w związku brakiem dysponowania oryginałem decyzji nr [...] , rozpoznanie złożonych od niej odwołań jest na chwilę obecną niemożliwe. W ocenie organu, pogląd wyrażony w przytoczonym przez skarżącą wyroku WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r., II SAB/Op 119/17, nie znajduje na gruncie przedstawionej sprawy swojego uzasadnienia. Orzeczenie to odnosi się bowiem do sytuacji całkowitej bierności organu administracji i niepodejmowania żadnych działań mających na celu odzyskanie przekazanych innemu organowi akt. W niniejszej sprawie organ nie dysponuje ani w/w decyzją organu powiatowego, ani związanymi z nią aktami i podejmuje w związku z tym szereg działań mających na celu ich pozyskanie. Mając na uwadze zaś wskazaną w w/w wyroku możliwość skopiowania akt administracyjnych, organ podniósł, iż czynności tej nie można było przeprowadzić, albowiem organ nie dysponował aktami. Organ dodał ponadto, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie dopuścił się on bezczynności ani przewlekłości postępowania w sprawie złożonego przez G S odwołania od w/w decyzji nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2021 r. skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, wskazała, że akta sprawy prowadzonej przez PINB (znak [...]) znajdują się w Naczelnym Sadzie Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 2402/21, organ ma możliwość wypożyczenia ich lub zapoznania się w siedzibie sądu. W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2021 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, wnosząc dodatkowo o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie w terminie jednego miesiąca od daty wydania wyroku oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażący naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego pisma procesowego skarżąca stwierdziła, że organ w okresie prawie jednego roku nie wykonał żadnych czynności w sprawie. Wskazała, że organ odwoławczy nie zwrócił się do PINB o wskazanie sygnatury akt sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania przed PINB oraz o nadesłanie akt zastępczych. Począwszy od pisma z dnia 18 maja 2021 r. do dnia ostatniego pisma kierowanego do NSA z dnia 24 października 2021 r. organ sam stwierdził, że zwraca się o akta, które nie dotyczą tej sprawy, co zauważył dopiero po przesłaniu ma akt przez NSA. Dopiero po złożeniu przez skarżącą ponaglenia organ zaczął szukać właściwych akt. W ocenie skarżącej, zachodzi wątpliwość czy organ odwoławczy posiada na dzień dzisiejszy wiedzę, gdzie znajdują się oryginały akt organu I instancji. W wypożyczonych przez organ aktach z NSA tych akt nie ma, jak również w sprawie o sygn. akt II OSK 2402/21 znajdują się akta zastępcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego pismem z dnia 27 października 2021 r. Zostało ono rozpoznane przez organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] Skarga została wniesiona w dniu 9 listopada 2021 r., a więc po wniesieniu ponaglenia, a przed zakończeniem postępowania w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzucono [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego z odwołań D P oraz G S od decyzji nr [...]z dnia [...] marca 2021 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw dokonanych podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] (znak [...]). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne CBOSA). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Dokumenty tworzące akta sprawy powinny zostać przekazane organowi odwoławczemu w oryginale (w wyjątkowych sytuacjach w kopiach poświadczonych za zgodność z oryginałem). W tej sprawie odwołania stron postępowania zostały przekazane przez organ I instancji w dniach 20 i 28 kwietnia 2021 r., lecz bez akt sprawy. W pismach przekazujących odwołania PINB poinformował, że akta przedmiotowej sprawy znajdują się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz nie wskazał sygnatury akt sprawy sądowej, do której przekazano te akta. Organ I instancji naruszył więc ustawowy obowiązek przekazania odwołania wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.). Rolą organu odwoławczego było w tej sytuacji przede wszystkim doprowadzenie do przekazania akt sprawy przez organ I instancji zgodnie z art. 133 k.p.a. Organ odwoławczy nie zwrócił się do organu I instancji po wpływie odwołań o bezzwłoczne nadesłanie akt sprawy (lub akt zastępczych) lub co najmniej o udzielenie informacji, gdzie te akta się znajdują, lecz podejmował szereg czynności związanych z ustaleniem, do jakiej sprawy sądowej akta zostały dołączone i wypożyczeniem tych akt. Słusznie wskazała skarżąca, że w okresie od dnia 18 maja 2021 r. do dnia ostatniego pisma kierowanego do NSA z dnia 24 października 2021 r. (ponad 5 miesięcy) organ zwracał się kilkukrotnie do sądów administracyjnych o wypożyczenie akt organu I instancji dołączonych do spraw o sygn. akt VII SA/Wa 508/21 i 509/21 (następnie sygn. akt II OSK 218/21 i II OSK 2119/21), lecz okazało się, że dołączone do tych spraw akta administracyjne nie zawierały wszystkich dokumentów, w tym oryginału decyzji organu I instancji. Organ I instancji został wezwany do nadesłania oryginału decyzji oraz związanych z nią akt administracyjnych dopiero pismem z dnia 4 listopada 2021 r., lecz oświadczył, że oryginał decyzji został przekazany do organu odwoławczego pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r., czemu przeczy treść tego pisma znajdującego się w aktach sprawy. Oznacza to, że do dnia wniesienia skargi w tej sprawie (9 listopada 2021 r.) organy obu instancji nie były w stanie ustalić gdzie znajduje się oryginał zaskarżonej decyzji wraz z całością akt sprawy. W związku z powyższym - zdaniem Sądu - przebieg postępowania w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, gdyż organ odwoławczy po wpływie odwołania zaniechał podjęcia działań w celu wyegzekwowania od organu I instancji wypełnienia obowiązku przedstawienia akt sprawy, a następnie samodzielnie przez kilka miesięcy podejmował czynności zmierzające do ustalenia, gdzie znajdują się akta sprawy i do ich wypożyczenia z sądu. Podejmowane czynności okazały się bezskuteczne, gdyż w wypożyczonych przez Naczelny Sąd Administracyjny aktach sprawy brak było części poszukiwanych przez organ odwoławczy dokumentów (w tym oryginału zaskarżonej decyzji). Od dnia wpływu odwołania skarżącej do dnia wniesienia skargi (przez okres ponad 6 miesięcy) organowi nie udało się ustalić gdzie znajduje się oryginał zaskarżonej decyzji oraz akta organu I instancji i wydać decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie znak: [...] (pkt II wyroku). Mając na uwadze, że do dnia wydania wyroku organ odwoławczy nie wydał rozstrzygnięcia w tej sprawie, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1776/17). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Organ podejmował szereg czynności w celu odnalezienia akt sprawy i wydania decyzji. Dodać należy, iż – jak wynika z treści skargi, w której skarżąca opisała przebieg postępowań w tej sprawie – powiązane ze sobą postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] toczą się od kilku lat, co jest związane z koniecznością przekazywania akt tych spraw pomiędzy organami i sądami administracyjnymi obu instancji. W ocenie Sądu, zwłoka organu odwoławczego w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania w tej sprawie) do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przede wszystkim wskazać należy, iż termin na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy rozpoczyna bieg w dacie przekazania mu odwołania wraz z aktami sprawy przez organ I instancji (art. 133 k.p.a.). Oczywistym jest, że brak akt sprawy uniemożliwia organowi rozpoznanie odwołania i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w II instancji. Nie można więc uznać, że w tej sprawie rozpoczął bieg termin na rozpatrzenie odwołania, skoro organowi II instancji nie zostały przekazane akta sprawy zgodnie z art. 133 k.p.a. Z przyczyn niezależnych od siebie organ odwoławczy nie mógł załatwić sprawy. Zdaniem Sądu, nie można więc uznać, że organ pozostawał w tej sprawie w bezczynności i naruszył przepisy o terminach załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). W tym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zdaniem Sądu, nie wystąpiła w tej sprawie podstawa do uwzględnienia żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji lub jego przewlekłości (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w dotychczasowym procedowaniu w sprawie stanowi bowiem wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni organ do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie na podstawie art. 151 skargę oddalił (pkt IV wyroku). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I - III sentencji. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.