VII SAB/Wa 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. K. skargą z 11 lutego 2019r. wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] tj. w załatwieniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. uchylającej decyzję własną z [...] sierpnia 2013 r. o rejestracji pojazdu C., nr rej. [...], i odmawiającą rejestracji. Skarżący wniósł ponadto m.in. o stwierdzenie rażącego charakteru przewlekłości i bezczynności, zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 960 zł. (2-krotnej stawki min.), sumy pieniężnej - 1,5 tys. zł. Skarżący wskazał, że ww. wniosek złożył 12 października 2018 r. i podkreślił, że jest aktualnym właścicielem tego pojazdu, a decyzja uniemożliwia jego zarejestrowanie i sprzedaż. Przez ok. trzy miesiące SKO nie zakończyło postępowania, co rażąco narusza terminy załatwiania spraw przewidziane w k.p.a. W związku z powyższym, pismem z 30 stycznia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie, które również nie przyniosło rezultatu. Powołując się na wyrok WSA w Kielcach z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 67/18 skarżący wskazał, iż przewlekłość i bezczynność organu skutkowała zasądzeniem na jego rzecz kwoty 1000 zł. oraz kosztów procesu, dlatego z uwagi na zwiększenie uciążliwości wobec braku szybkiego załatwienia wniosku i rozwiązania jego trudnej sytuacji, z uwagi na rażącą wadliwość decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego i decyzji, na której opierała się ta decyzja, zasadnym jest domaganie się 1,5 tys. zł. na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Żądanie jest tym bardziej uzasadnione, iż SKO w [...] w wyniku ponaglenia podjęło natychmiastowe działania, natomiast SKO w [...] działań nie podjęło. Skarżący powołał uchwałę 7 sędziów NSA z 26 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 3/16, zgodnie z którą skargę na przewlekłość i bezczynność można wnieść nawet w dniu następnym po wezwaniu organu do usunięcia naruszeń prawa. W piśmie z 2 kwietnia 2019 r. uzupełniającym skargę powtórzył, że przez ok. cztery miesiące organ nie zakończył postępowania, co rażąco narusza terminy przewidziane w k.p.a. SKO nawet nie zwróciło się o akta sprawy. Według strony, sprawa nie była skomplikowana, co potwierdza decyzja SKO unieważniająca decyzję z [...] lutego 2018 r. Skarżący zaznaczył, że już w marcu 2018 r. sprzedał ww. samochód, jednak kupujący odstąpił od umowy wobec braku możliwości rejestracji (zakupu skarżący dokonał 27.01.2018 r.). Powyższe spowodowało komplikacje finansowe, bowiem skarżący jest pośrednikiem sprzedaży samochodów i brak możliwości odsprzedaży pojazdu, stanowi dotkliwą stratę. Ponad rok skarżący zmuszony jest utrzymywać ww. samochód (OC, przegląd rejestracyjny), a nastawiony był tylko na sprzedaż z zyskiem. Nadto, zmienił się rocznik samochodu, który stracił na wartości. Liczy się zatem każdy miesiąc, a nawet tydzień przewlekania i tak bardzo trudnej sytuacji prawnej samochodu. Dlatego "lekkie" podejście SKO do przewlekłości jest z punktu widzenia interesów strony co najmniej nonszalanckie. Nie stanowi usprawiedliwienia również okoliczność, iż członek kolegium - sprawozdawca równolegle prowadzi inne sprawy i nie może skupić się wyłącznie na wniosku skarżącego. Gdyby przyjąć takie założenie, to we wszystkich sprawach organ mógłby tłumaczyć się nadmierną ilością spraw. Stanowisko to potwierdza również orzecznictwo (wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2342/13), wskazujące, że przyczyny niewystarczającej obsady personalnej z uwzględnieniem ilości prowadzonych spraw, nie mogą być kwalifikowane jako "przyczyn niezależne od organów". Przesłanka ta dotyczy bowiem tylko obiektywnych zdarzeń zewnętrznych, niezależnych od organu np. działań sił przyrody, działań innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak akt sprawy przekazanych do sądu (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r. str. 417- 418 oraz wyroki NSA z 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt SAB 1/01, LEX nr 54739 i 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11, LEX nr 1149161). Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych" (wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r. sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019 i podobnie wyroki z 16 stycznia 2014 r. II OSK 2346/13, II OSK 2345/13, II OSK 2340/13, II OSK 2339/13. II OSK 2338/13, II OSK 2341/13, II OSK 2343/13, II OSK 2344/13). Wnosząc o zasądzenie dwukrotności kosztów zastępstwa procesowego skarżący wskazał na konieczność podejmowania przez pełnomocnika dalszych czynności procesowych w związku z błędami organu. Pełnomocnik podawał w pismach procesowych bogate orzecznictwo w celu doprowadzenia do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co zwiększyło nakład pracy. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc, że 19 października 2018 r. wpłynął do organu wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z [...] lutego 2018 r. W dniu 4 lutego 2019 r. złożył ponaglenie. Kolegium niezwłocznie - 19 lutego 2019 r. wezwało Prezydenta [...] do nadesłania akt, które otrzymało 28 lutego 2019 r. Powiadomiło strony o wszczęciu postępowania na żądanie strony i decyzją z [...] marca 2019 r. rozpoznało wniosek. SKO zaznaczyło, że jest nie tylko organem wyższego stopnia (art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 13 § 1 pkt 3 O.p.) od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa, ale ma we właściwości rzeczowej też sprawy dot. aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Terytorialny obszar działania obejmuje powiaty: [...]...[...]. W 2018 r. do Kolegium wpłynęło 22 260 spraw, a do załatwienia pozostały też sprawy z lat poprzednich. W 2018 r. załatwiono 16 378 spraw. W skład Kolegium wchodziło 49 członków etatowych i 52 pozaetatowych. Liczba spraw w zestawieniu z liczbą członków Kolegium, orzekających w składach 3 osobowych, świadczy o dużym obciążeniu, co przekłada się na terminowość i powoduje, że ustawowe terminy nie mogą być dochowane z przyczyn niezależnych od organu. Opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie było więc celowym unikaniem rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1306 ze zm.) – dalej ppsa, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w odpowiedniej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreślić również trzeba, że w postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał tego w terminach określonych w art. 35 Kpa, ewentualnie zasadnie przedłużonych przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innych, wynikających z przepisów prawa materialnego, terminach. Stosownie bowiem do art. 12 § 1 k.p.a ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – jak stanowią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Instytucję kontroli organów w powyższym zakresie przewiduje art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle nęły do organu przy pismie prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W konsekwencji, niezałatwienie sprawy wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do postawienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź , że przewlekle prowadzi postępowanie. Ocena charakteru bezczynności/przewlekłości pozostawiona została jednak uznaniu sądu, skoro ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają, że bezczynność/ przewlekłość rażąco narusza prawo. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu nie tylko wskazań ustawowych, ale i zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić tylko wówczas, gdy kryteria te w okolicznościach faktycznych danej sprawy zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, prowadzące do niepożądanej dowolności. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie, niemniej przed rozpoznaniem meritum sprawy zaznaczenia wymaga, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący - stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpał tryb zaskarżenia wnosząc ponaglenie. W okolicznościach faktycznych tej sprawy, nie może być kwestionowane, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wywiązało się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia wniosku skarżącego bez zbędnej zwłoki, a nawet nie zachowało pozostałych terminów wymienionych w przepisach art. 35 k.p.a. Niemniej na datę wydawania wyroku przez Sąd w aktach sprawy znajdowała się już decyzja z dnia z [...] marca 2019 r. wydana w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z [...] lutego 2018 r., który wpłynął do organu w dniu 19 października 2018 r. W konsekwencji Sąd przyjął, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia opisanego wniosku stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem wyroku, organ wydał akt, to nie było podstaw do zobowiązania SKO w [...] do wydania decyzji. Niezależnie, biorąc pod uwagę zakres skargi, obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. W tym miejscu wskazania wymaga, iż pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w dniu 19 października 2018r. Dopiero po ponagleniu pismem z dnia 30 stycznia 2019r., które wpłynęło do organu w dniu 4 lutego 2019r. SKO w [...] pismem z dnia 19 lutego 2019r., a więc po upływie ponad dwóch tygodni od ponaglenia i blisko czterech miesiącach od złożenia wniosku - wezwało Prezydenta [...] do nadesłania akt sprawy. Akta wpłynęły 28 lutego 2019r. W dniu 5 marca 2019r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie w dniu [...] marca 2019r. wydał decyzję. Tym samym organ podejmował czynności sporadycznie i uaktywnił się dopiero po otrzymaniu ponaglenia. Postępowanie prowadził zatem w sposób ewidentnie przewlekły. Sąd miał ponadto na uwadze, że art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż stwierdzenie przez sąd administracyjny dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje niezależnie od aktualności istnienia podstawy do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, co także uprawnia do wymierzenia grzywny (wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1855/18, LEX nr 2684004) Tym samym, choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru bezczynności i przewlekłości w aspekcie rażącego naruszenia prawa. Niemniej, choć w tej sprawie zaistniała ok pięciomiesięczna bezczynność i postępowanie było prowadzone w sposób opieszały a takie zaniechanie organu należy ocenić jako naganne, to jednak – w ocenie Sądu - nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie prezentowany jest nie tylko pogląd przywołany przez skarżącego, ale również stanowisko, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne. Wskazuje się przy tym, że rażące opóźnienie w czynnościach podejmowanych przez organ ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Nie można zatem całkowicie wykluczyć sytuacji, w których trudna sytuacja organizacyjna w organie, skutkująca brakiem możliwości bezzwłocznego załatwienia sprawy winna być oceniona jako okoliczność nie naruszająca rażąco terminów do załatwienia sprawy. Mając powyższe na względzie, to jest stosunkowo niewielkie opóźnienie, a także okoliczność, iż czynności zmierzające do załatwienia sprawy organ podejmował przy ewidentnie bardzo dużym wpływie spraw w 2018r. Sąd stwierdził, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że brak jest również w tej sprawie przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane tylko w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, a więc w przypadkach tego rodzaju, gdzie oceniając całokształt działań organu można wnioskować, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 258/16, LEX nr 2089822). W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Trudno również zgodzić się z argumentacją, że za zasądzeniem ww. sumy pieniężnej przemawia stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oraz czynności podejmowane przez SKO w [...] po wystosowaniu ponaglenia, jak również zasądzenie podobnej kwoty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie II SAB/Ke 67/18. Ocena w tym zakresie należy bowiem wyłącznie do Sądu orzekającego w danej sprawie, a więc wyłącznie w odniesieniu do okoliczności tej konkretnej, a nie innej sprawy. Inna jest przy tym ilość spraw wpływających i rozpatrywanych przez SKO w Kielcach, a inna przez SKO w [...]. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) nie znajdując podstaw - w okolicznościach tej sprawy - do zasądzenia kosztów postępowania w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Określanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno bowiem następować z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy, nakładu pracy oraz wkładu w przyczynienie się do wyjaśnienia i jej rozstrzygnięcia. Takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie nie występowały, stan faktyczny i prawny nie był skomplikowany, a czynności pełnomocnika nie odbiegały od rutynowych działań podejmowanych w tego typu sprawach. Do takich działań należy niewątpliwie również poszukiwanie orzecznictwa, które w sprawach nieskomplikowanych powinno być pełnomocnikowi znane.