VII SAB/Wa 368/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. postanawia: odrzucić skargę I M wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2024r nr [...] nakazującej Ł F rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] według ustalonego harmonogramu, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności w celu zapewnienia ochrony zdrowia i życia ludzi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024., poz.935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach ( art. 3 § 3 p.p.s.a) Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jak wynika z jej treści dotyczy przewlekłości Powiatowego Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w [...] w zakresie wykonania decyzji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] nakazującej Ł F rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] według ustalonego harmonogramu, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności w celu zapewnienia ochrony zdrowia i życia ludzi. Wskazać należy, że procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. z 2025r. poz. 132) dalej zwanej u.p.e.a. Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ I instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Dlatego też w świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a u.p.e.a., który stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06). W świetle powołanego art. 6 § 1a u.p.e.a. i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a., w myśl których skarga na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia (tutaj: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/14, a także wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14). Podobnie uregulowana została skarga na przewlekłość organu egzekucyjnego, na podstawie art. 54a u.p.e.a. Stosownie do treści tego przepisu na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu równocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Do skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zatem inny, odrębny od uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tryb zaskarżania bezczynności i przewlekłości wierzyciela egzekucyjnego, polegającej na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a sąd administracyjny będzie właściwy w sprawach skarg na postanowienia organu wyższego stopnia oddalające skargę na bezczynność oraz przewlekłość organu egzekucyjnego opisane w art. 6 § 1a i art. 54 § 2 i 5 u.p.e.a. Należy wskazać, że tryb skargi na bezczynność organów przewidziany w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. stosowany jest tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji, a zatem jest on wyłączony w sprawach bezczynności uregulowanej w art. 6 u.p.e.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt SAB/Ka 138/02). Podobnie należy ocenić sytuację przewlekłości, o której mowa w art. 54 u.p.e.a. Skarżącej, która nie jest wierzycielem, przysługują prawa strony w postępowaniu egzekucyjnym i sądowoadministracyjnym w zakresie domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych, co jednak może czynić jedynie na drodze postępowania egzekucyjnego, kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia. Na postanowienie tego organu oddalające skargę przysługuje zażalenie. Dopiero to ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na bezczynność złożonej w postępowaniu egzekucyjnym podlegać może kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych wniesiona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobą trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym, jest niedopuszczalna (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02), a zatem podlega odrzuceniu. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.