VII SAB/Wa 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K., S. K., D. P., E. T., K. B., L. B. i H.A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K., S. K., D. P., E. T., K. B., E. P., L. B. i H.A. zakończonej decyzją z [...] marca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wniosku H.A., M. K. i L.B. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu, II. w pozostałym zakresie oddala skargę. S. K., M. K., E.P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu wniosku S. K., E. P., D. P., E. T., G. K., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wniosku H.A., M. K. i L. B., o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mocą decyzji z [...] marca 2009 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] marca 2007 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] października 2006 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" - Trasy [...] - od węzła "[...]" do węzła "[...]" - odcinek A - od km 1 + 099 do km 7 + 420 (węzeł "[...]" - węzeł "[...]") - wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] października 2006 r. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku S. K., E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2009 r. W toku prowadzonego postępowania sądowo-administracyjnego, wyrokiem z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r., została wydana z naruszeniem prawa (pkt I wyroku), w pozostałej części skargi oddalił (pkt II wyroku). Wyrokiem z 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2859/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i w tej części sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną. W związku z brakiem skargi kasacyjnej co do pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, rozstrzygnięcie w tym zakresie stało się prawomocne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z [...] lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., w części utrzymującej w mocy decyzję GINB z [...] marca 2009 r. Prawomocny wyrok z 31 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17, wraz z aktami sprawy, został przesłany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17 (data wpływu do organu [...] lutego 2018 r.). Pismem z [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] kwietnia 2018 r. Pismem z [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do dostarczenia w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego pisma, dokumentów z których wynika, że w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych Autostrad posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...] (w aktach sprawy brak jest powyższego dokumentu). Jednocześnie GUNB wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] kwietnia 2018 r. Pismem z [...] kwietnia 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] maja 2018 r. W tym samym dniu, tj. [...] kwietnia 2018 r., do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2018 r., stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie z [...] marca 2018 r. Pismem z [...] maja 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] czerwca 2018 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo S. K. działającego w imieniu własnymi oraz w imieniu E. P., D. P., E. T., K. B., H. A., M. K. i L. B., wzywającego wykonania wyroku i usunięcia naruszenia prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z [...] marca 2009 r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obr. [...], położonej w gminie [...] i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych; a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., zaś decyzją z [...] czerwca 2018 r. organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez G. K., reprezentowaną przez S. K.. S. K., M. K., E. P., D. P., E.T., K. B., L. B., H. A. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazaną na wstępie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu wniosku ww. osób o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. oraz wniosku H. A., M. K. i L. B., o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnieśli o ukaranie organu grzywną w wysokości 10 krotnego średniego uposażenia w gospodarce narodowej. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wykonanie wyroku lub załatwienie przez urząd sprawy po wniesieniu skargi o nałożenie na niego grzywny, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 144/10. Zdaniem NSA fakt, że organ administracji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie ma żadnego znaczenia jeśli skarga została wniesiona przed jego wydaniem. Podkreślili, że organ działał i działa nadal z premedytacją, przewlekle prowadząc postępowanie ignorując terminy zapisane w art 35, art. 36 i art. 8 k.p.a. Dodali, że sprawa była wielokrotnie rozpatrywana przez Sąd jak i organ. Jednocześnie wskazali, że ich zdaniem postępowanie organu ma charakter działania w recydywie, o czym świadczą wyroki VII SAB/Wa 127/11 oraz VII SA/Wa 2421/11. Organ wzywał GDDKiA oddział w [...], do dostarczenia dokumentów, których GDDKiA nigdy nie posiadała tj. prawa do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...] a także [...] [...] (zgodnie z wyrokami NSA I SA/Wa 2112/09 i I SA/Wa 548/10) Grzywna w maksymalnej wysokości zdaniem skarżących będzie karą adekwatną do stopnia zaniedbań przewlekłości i naruszania praw jednostki do rozpatrzenia sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że mając na uwadze fakt, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego rozpatrzył ww. sprawę, to brak jest podstaw do uznania, że doszło do bezczynności organu w załatwieniu powyższych wniosków. Z tego względu organ uważa skargę za bezzasadną. Organ wyjaśnił jednocześnie, że kilkukrotne wydłużanie terminu załatwienia ww. sprawy związane było ze znacznym skomplikowaniem sprawy, obszernym materiałem dowodowym koniecznym do analizy oraz dużym obciążeniem pracownika prowadzącego powyższą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "P.p.s.a.", sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że wskazaną podstawę prawną skargi stanowi art. 154 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie, nie został wydany żaden wyrok, mogący być podstawą do złożenia skargi w tym trybie. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17, poprzedzający postępowanie będące przedmiotem skargi nie był wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]. Ten właśnie wyrok wraz z aktami wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2018 r. W związku z powyższym skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy rozpatrywać jako skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. Wskazać także należy, że skarga reprezentowanej przez S. K. E. P., została odrzucona postanowieniem Sądu wydanym w dniu 15 października 2018 r. i nie dotyczy jej rozstrzygniecie zawarte w wyroku. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2b P.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W realiach rozpoznawanej sprawy, ponagleniem tym było pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. wzywające organ do wykonania wyroku i usunięcia naruszenia prawa, a więc wymóg ten został spełniony. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2017 r., poz. 935), obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Z przewlekłością postępowania, która podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., II SAB/Gd 4/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazuje się, że chodzi tu o sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona "szybciej". Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Należy podkreślić, że toczące się postepowanie zakończone zostało, wyżej wspomnianymi wcześniej decyzjami GINB wydanymi w dniu [...] czerwca 2018 r. W związku z tym postępowanie w sprawie bezczynności w niniejszej sprawie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe, bowiem w związku z wydaniem decyzji, brak było podstaw do zobowiązywania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Sąd nie dopatrzył się natomiast w postępowaniu organu przewlekłości, którą skarżący upatruje w niezasadnym wezwaniu w dniu [...] marca 2018 r. przez organ inwestora, tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do dostarczenia, dokumentów z których wynika, że w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. W odpowiedzi na to pismo inwestor przesłał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], znak: [...] ograniczającą sposób korzystania z działek nr ewid. [...] oraz [...] poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na w/w działkach prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej i przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia ( kabel ziemny). Działanie organu, nie było więc zbędne, gdyż wbrew stanowisku zawartemu w skardze Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dysponowała żądanymi przez organ dokumentami, które przesłała. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.