VIII SA/Wa 1032/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] Wójt Gminy J., na podstawie art. 3, art. 17 ust. 1-5, art.25 ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r., nr 105, poz.881 z późn. zm.) oraz art.104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz. 18), odmówił B. U. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem S. M.. Jako powód odmowy organ wskazał niespełnienie warunków określonych w przepisach prawa, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podniósł, że B. U. jest córką S. M. posiadającą od 1997 roku wraz z mężem gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Jest ona objęta ubezpieczeniem społecznym rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w R. od [...].06.2002 roku do chwili obecnej. Nie pracuje zawodowo. Jednak literalnie odnosząc się do przepisów prawa zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 roku świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 2/ osoba wymagająca opieki: a/ pozostaje w związku małżeńskim. Organ wskazał, że podstawę materialno - prawną decyzji administracyjnej w zakresie prawa krajowego może stanowić tylko Ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w Ustawie. Pan S. M. pozostaje w związku małżeńskim dlatego też niespełnione zostają warunki określone w przepisach prawa. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Od powyższej decyzji B. U. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wnosząc o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podała, że oboje rodzice – S. i J. M. - są niepełnosprawni w stopniu znacznym i Skarżąca sprawuje nad nimi opiekę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odmawiając przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, wykazał jedną podstawę materialnoprawną, a mianowicie wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy, polegającej na pozostawaniu osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Organ I instancji rozpoznając sprawę pominął fakt, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 1,005 ha przeliczeniowych i z tego tytułu podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS jako rolnik - decyzja KRUS z dnia [...].06.2002 r. znak: [...]. Skład orzekający Kolegium doszedł do przekonania, iż Skarżąca prowadząc gospodarstwo rolne nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie rozbieżnie oceniana jest okoliczność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla rolnika. Kolegium podziela jednak stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne (wyrok NSA z 11.03.2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.05.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 379/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19.07.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 521/11.). W niniejszej sprawie organ I instancji nie rozpoznał sprawy w aspekcie czy w sytuacji Skarżącej można przyjąć spełnianie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie, czy Skarżąca z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem zrezygnowała z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem jak wynika z dokumentacji jest rolnikiem i jako rolnik podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. Natomiast z punktu widzenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność, że Skarżąca w swoim gospodarstwie nie pracuje osobiście jest okolicznością nieistotną. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowy jest bowiem sam fakt, że jako rolnik podlega ona ubezpieczeniu społecznemu, a zatem nie spełnia przesłanki rezygnacji lub nie podjęcia zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej. Odnosząc się do stwierdzonego przez organ zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to Kolegium nie podzieliło tego stanowiska. Jednakże nie zmienia to faktu, że w sprawie brak jest przesłanki pozytywnej z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz Skarżącej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. U. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadmieniła, że jej ojciec jest inwalidą I grupy - ma amputowaną nogę. Matka także posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wraz z mężem są właścicielami niewielkiego gospodarstwa rolnego. Ubezpieczeniu w KRUS-ie podlega z mocy ustawy, gdyż gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego. W przypadku niepłacenia składek w KRUS-ie na jej koncie występowałoby zadłużenie. Prowadzeniem gospodarstwa rolnego zajmuje się jej mąż. Ona pracowała zawodowo - ma ponad 20-letni staż pracy zawodowej. Jednak mając na uwadze pogarszający się stan zdrowia jej rodziców i konieczność sprawowania nad nimi opieki musiała zrezygnować z pracy. W związku z tym ze stanowiskiem SKO nie może się zgodzić. W rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest pracą zarobkową. W przypadku rolnika nie zachodzi konieczność odprowadzania przez gminę składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż jest on już ubezpieczony w KRUS-ie. Otrzymując negatywną decyzję z Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca czuje się wręcz dyskryminowana, gdyż wie, że w jej gminie, a także w jej miejscowości świadczenie to otrzymują rolnicy prowadzący duże gospodarstwo rolne, którzy nigdy nie pracowali zawodowo. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że podstawą do odmowy była okoliczność, że Skarżąca jest rolnikiem i jako rolnik podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Tym samym Kolegium uznało, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji lub nie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istnienie której, z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nadal podtrzymuje powyższe stanowisko i dlatego nie podziela zarzutu skargi, dotyczącego błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca kwestionuje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem – S. M.. U podstaw rozstrzygnięcia I – instancyjnego legło stwierdzenie, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim – stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992), zwanej dalej ustawą. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi - wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a - negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad taką osobą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.07.2008r., sygn. akt. P 27/07). Co zaś się tyczy rozstrzygnięcia organu odwoławczego, to skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której Kolegium doszło do przekonania, że fakt bycia rolnikiem stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy uzasadnił bowiem odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem przysługuje jej status rolnika. Z tego też względu, zdaniem organu, skarżącej nie można zaliczyć do osób rezygnujących, czy też niepodejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy. Należy podkreślić, iż stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy nie jest odosobnione, albowiem zostało wyrażone m. in. w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 19.07.2011r., sygn. akt: II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 25.05.2011r., sygn. akt: II SA/Bd 379/11 oraz w jednym wyroku NSA z dnia 11.03.2011r., sygn. akt: I OSK 1987/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Godzi się jednak podnieść, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest także pogląd przeciwny, przedstawiony m. in. w wyrokach: WSA w Kielcach z dnia 11.05.2011 r. sygn. akt II SA/Ke 229/11, z dnia 11.08.2011 r. o sygn. akt: II SA/Ke 439/11, z dnia 8.09.2011 r. o sygn. akt: II SA/Ke 465/11; WSA w Bydgoszczy z dnia 30.05.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 257/11 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, a zgodnie z którym fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niesporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że ojciec skarżącej jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, zaś matka skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności (k. [...], [...] akt administracyjnych), jak również przysługujący skarżącej status rolnika. Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy fakt bycia rolnikiem stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Zdaniem Sądu, sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowane w w/w wyroku WSA w Kielcach z dnia 8.09.2011 r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 465/11, zgodnie z którym "przepis art. 17 ust. 1 nie reguluje w sposób samodzielny przesłanek przyznania tego świadczenia. Mowa jest w nim o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to zaś pojęcie zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona. W tym miejscu zauważyć należy, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego okoliczność, czy i jakie dochody skarżący otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Natomiast zauważyć należy, iż często zdarza się, że posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Takiej zaś pracy podjąć nie może, gdyż stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Brak jest (...), znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach, podstaw do uznania, że taki rolnik jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 17 ust. 5 ustawy zostały wymienione wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Dokonywanie wykładni rozszerzającej te negatywne przesłanki, a polegającej na uznaniu, że żaden rolnik, bez względu na to, że mógłby i chciał podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia rezygnował), nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego że jest rolnikiem, zdaniem Sądu jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Podkreślić należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną". W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego co przesądza o konieczności ich uchylenia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Zostanie przy tym ustalone, czy wielkość i struktura posiadanego przez skarżącą gospodarstwa rolnego daje podstawę z jednej strony do uznania, że gdyby nie choroba ojca i matki, byłaby ona w stanie podjąć inne zatrudnienie, a po drugie, czy faktycznie opieka taka rzeczywiście jest sprawowana.