VIII SA/Wa 143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], (dalej GINB, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), nałożył obowiązek na K. Z. uzyskania pozwolenia na budowę na dokończenie budowy budynku o wymiarach [...] m na [...] m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. gmina P. w terminie czterech miesięcy. WINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. znak [...], nakładającej na K. Z. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], stwierdził nieważność decyzji PINB w B. z dnia [...] października 2011 r. znak [...]. Pismem z dnia [...] września 2012 r. A. K. (dalej skarżący) złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji PINB o nałożeniu obowiązku. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż podpisał decyzję z dnia [...] października 2011 r. (w imieniu organu) i nie zgadza się ze stanowiskiem WINB co do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zaakcentował, że funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową za rażące naruszenie prawa zgodnie z ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB, po przedstawieniu przebiegu postępowania, wskazał, że kwestią sporną jest ustalenie czy skarżącemu A. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...] października 2011 r. znak [...], nakładającej na K. Z. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że A. K. nie brał udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją PINB w B. z dnia [...] października 2011 r., jak również nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. Dalej GINB stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i wobec powyższego, iż odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło jak podkreślił skarżący do wydania orzeczenia naruszającego jego słuszny interes. Powołując się na ustawę z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), obowiązującej od 17 maja 2011 r., skarżący wywiódł, iż następstwem stwierdzenia nieważności decyzji może być pociągnięcie go do odpowiedzialności majątkowej. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że przysługuje mu status strony, bowiem wydana decyzja o stwierdzeniu nieważności dotyczy jego interesu prawnego, zaś odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa jest bardzo dotkliwa finansowo. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy GINB prawidłowo decyzją z dnia [...] października 2012 r., umorzył postępowanie odwoławcze, w związku z wniesionym odwołaniem przez A. K. od decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. Skoro umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do A. K. nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych (brak przymiotu strony), to Sąd mógł badać jedynie, czy GINB słusznie przyjął, że skarżący nie jest stroną prowadzonego postępowania. Przede wszystkim nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązująca normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuacje prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Tak więc innymi słowy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Dodatkowo podkreślić należy, że interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem realność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06 oraz z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1787/10 (dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mniej nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W zaistniałym stanie faktycznym niniejszej sprawy, skarżący wykazał jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie daje legitymacji do występowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...] WINB stwierdzającej nieważność decyzji PINB w B. z dnia [...] października 2011 r. Skarżący nie był stroną postępowania wydanej decyzji – stwierdzającej nieważność. Z tych względów rozstrzygnięcie GINB należy uznać za prawidłowe. Dodatkowo wskazać należy, że ustalenie przez organ odwoławczy, iż odwołanie wniosła osoba, której brak przymiotu strony, skutkować powinno umorzeniem postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższe potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 1698 (ONSA 1999/4 poz. 119). Również obecnie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że brak przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 112/08; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 442/08; z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 882/10). W rezultacie uznanie zarzutów procesowych skargi za bezzasadne, determinuje ocenę zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Nie mniej i te zarzuty należy uznać za nieuzasadnione. Na marginesie jedynie stwierdzić należy, że rozpoznając odwołanie skarżącego po stronie GINB nie było obowiązku odnoszenia się do art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, bowiem przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej było stwierdzenie nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...] października 2011 r. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.