VIII SA/Wa 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skarg J. O. i M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi. Decyzją z [...] maja 2017 r. Nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, zwanej dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), 1. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr [...], będącej współwłasnością E. O.w 6/8 częściach, J. O.w 1/8 części, M.O.w 1/8 części poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. Oddział [...] na realizację zadania inwestycyjnego celu publicznego pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii średniego napięcia GPZ [...]-[...] na linię dwutorową napowietrzno-kablową", zgodnie z decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie obejmuje prawo wstępu na część nieruchomości w celu wykonania robót budowlano – montażowych, tj. przebudowę istniejącej linii średniego napięcia napowietrznej po istniejącej trasie z obecnego stanu: trzy przewody gołe i słup ZN10 na linię dwutorową sześć przewodów izolowanych, z czego te trzy dodatkowe przewody stanowią budowę powołanej inwestycji oraz słup nr [...] żerdź wirowa. Zakres prac obejmuje część działek nr [...] i nr [...]w pasie montażowym o długości 62 m i szerokości 3 m, tj. po 1,5 m od osi linii, co stanowi 186 m²; 2. zobowiązał [...] S.A. Oddział [...] do wykonania określonych w punkcie 1 prac budowlano-montażowych na działkach nr [...] i nr [...] w terminie 30 dni od chwili ich rozpoczęcia. W terminie 14 dni przed rozpoczęciem prac należy powiadomić właścicieli nieruchomości; 3. zobowiązał współwłaścicieli do udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci, której mowa w punkcie 1, obowiązek udostępniania nieruchomości polega egzekucji administracyjnej; 4. zobowiązał [...] S.A. Oddział [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac budowlano-montażowych, o których mowa w punkcie 1 i w przypadku powstania szkód lub zmniejszenia wartości określenia i wypłaty przysługującego odszkodowania. Organ I instancji, przedstawiając stan sprawy, wskazał, że [...] S.A. Oddział [...] wnioskiem z 19 września 2013 r. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. z uwagi na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na jej udostępnienie w celu wykonania prac budowlano-montażowych. Negocjacje ze stronami nie doprowadziły do zawarcia ugody. Postępowanie dotyczy działek o nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...], gmina [...], których współwłaścicielami są: E. O. w 6/8 częściach, J. O. w 1/8 części oraz M.O. w 1/8 części. [...] S.A. Oddział [...] (dalej: inwestor) na terenie gminy[...] realizuje zadanie inwestycyjne pod nazwą: "Przebudowa napowietrznej linii średniego napięcia GPZ [...] - [...]na linię dwutorową napowietrzno-kablową". Starosta wskazał, że podstawowym celem tego zadania jest stworzenie możliwości właściwego programowania struktur sieciowych dla prawidłowego i niezawodnego zasilania odbiorców energii elektrycznej i bezpieczeństwa energetycznego. Przebudowa istniejącego układu sieci średniego napięcia jest koniecznym ze względów technicznych zamierzeniem inwestycyjnym, mającym na celu spełnienie oczekiwań przemysłu przetwórczego i sadowniczego makroregionu. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2014 r. Starosta po raz pierwszy ograniczył sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości przez udzielenie zezwolenia inwestorowi na wykonanie prac budowlano-montażowych, związanych z realizacją ww. zadania inwestycyjnego. Na skutek odwołania współwłaścicieli nieruchomości, Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 1141/14 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie pozwala na niebudzące wątpliwości odczytanie, jaka część działek zostanie w istocie ograniczona w sposobie korzystania. Brak jest też wskazania terminu, w jakim sposób korzystania z nieruchomości zostanie ograniczony. Ograniczenie się jedynie do wskazania, iż zakres prac obejmuje część działek nr [...] i nr [...] o długości 62 m i szerokości 3 m jest zbyt lakoniczne i nieprecyzyjne, skutkuje faktyczną niemożliwością kontroli prawidłowego wykonania decyzji przez inwestora. Sąd nakazał dokładne przedstawienie przebiegu linii elektroenergetycznej, w szczególności jej usytuowania względem granic działek, szczegółową lokalizację słupów (podlegających wymianie) oraz precyzyjne określenie obszaru i terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Sąd wyraził również wątpliwość, czy skarżący uzyskali wszelkie potrzebne im informacje, pozwalające na podjęcie decyzji w ramach prowadzonych rokowań, a tym samym, czy postępowanie inwestora w tym zakresie było rzetelne. Poza tym nakazał organom ustalenie rodzaju i zakresu zamierzonych prac w kontekście przepisów Prawa budowlanego. Starosta, rozpoznając sprawę po raz drugi, działając na podstawie art. 124 ust. 1-6 u.g.n., decyzją Nr [...] z [...] września 2016 r. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] i [...] przez udzielenie zezwolenia [...] S.A. Oddział [...] na wykonanie wnioskowanych prac budowlano-montażowych. Ograniczeniem objęto pas gruntu o długości 62 m i szerokości 3 m, tj. 186 m2. Na skutek odwołania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości WINB decyzją Nr [...] z [...] listopada 2016 r. po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydając wskazaną na wstępie decyzję Nr [...] z [...] maja 2017 r., Starosta powołał się na decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...]z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na inwestycję obejmującą przebudowę elektroenergetycznej linii średniego napięcia GPZ [...]-[...]. Poza tym wskazał na zakres zajęcia części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]i [...] oraz załącznik graficzny, przedstawiający przebieg linii elektromagnetycznej, położenie słupa oraz zakres planowanego zajęcia terenu. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja jest przebudową, budową i modernizacją. Przedmiotowe roboty inwestycyjne realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego, przekraczającą zwykłe prace konserwacyjne, bieżące remonty czy usuwanie awarii, do których stosuje się art. 124b ust. 1 u.g.n. Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że brak jest możliwości innej lokalizacji inwestycji, która jest zaplanowana po istniejącej już trasie. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wnieśli: E. O., J. O. i M.O. (dalej: odwołujący się). W złożonym odwołaniu sformułowano następujące zarzuty: - naruszenie art. 124 ust. 1-6 poprzez zalegalizowanie uprzedniej samowoli budowlanej, - uznanie, iż planowana inwestycja stanowi budowę, a nie przebudowę, - niesłuszne uznanie, iż prawidłowo przeprowadzono rokowania, - brak ustalenia, jaki ma być faktyczny zakres ograniczenia, - zastosowanie błędnej podstawy prawnej, - niewłaściwe informowanie stron oraz zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Decyzją Nr [...] z [...] października 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda, powołując się na przepisy art. 124 ust. 1, ust. 3, ust. 4-6 u.g.n., stwierdził, że wynikają z nich dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Są to, po pierwsze: zgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz po drugie: udokumentowany brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na wykonanie w ramach inwestycji określonych robót budowlanych. Wskazał przy tym, że Starosta uznał prawidłowo, iż planowana przebudowa sieci elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Poza tym, w ocenie Wojewody, słusznie Starosta przesądził o spełnieniu przesłanki, jaką jest brak zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie planowanych robót. Z dokumentów załączonych do akt sprawy (pismo E. O., J. O. i M. O. z 8 kwietnia 2013 r. i z 21 listopada 2013 r., pismo inwestora z 2 lipca 2013 r. i z 14 października 2013 r.) wynika, że inwestor przeprowadził ze współwłaścicielami nieruchomości negocjacje, które nie zakończyły się podpisaniem stosownej umowy lub oświadczenia o wyrażeniu zgody na wykonanie przedmiotowych prac z uwagi na wyższe oczekiwania współwłaścicieli co do rekompensaty finansowej ze strony inwestora. W ocenie Wojewody nieuzasadniony jest więc zarzut odwołania dotyczący braku przeprowadzenia w niniejszej sprawie należytych rokowań. Błędne jest również stanowisko odwołujących się, że przedstawiona przez inwestora propozycja umowy nieprawidłowo dotyczyła ustanowienia służebności przesyłu, ponieważ rokowania mogą zakończyć się na różne sposoby, w tym też ustanowieniem służebności przesyłu. Niezasadny jest także zarzut, w którym odwołujący formułują tezę, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może dotyczyć wyłącznie zezwolenia na realizację całkowicie nowej inwestycji celu publicznego, nie zaś przebudowy obiektu istniejącego. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej infrastruktury, w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ww. ustawy. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii elektroenergetycznej z powodu braku materialnoprawnych podstaw do zastosowania zarówno art. 124 ust. 1, jak i art. 124b ust. 1 u.g.n. Zakres wnioskowanych w niniejszej sprawie prac wyraźnie wskazuje na ich charakter, wykraczający poza ramy pojęciowe remontu, prac konserwatorskich czy awarii. Przedmiotowa linia ma zostać zdemontowana, zaś w jej miejscu pojawić się ma nowy obiekt o innych parametrach (stan obecny: trzy przewody gołe, słup ZN 10, po przebudowie: sześć przewodów izolowanych, słup żerdź wirowana). Wojewoda stwierdził, że inwestycja obejmuje rozbiórkę istniejącego obiektu, a nowopowstała linia elektroenergetyczna będzie mieć przebieg tożsamy z obiektem zdemontowanym. Wprawdzie w projekcie wykonawczym mowa jest o niewielkich odstępstwach od dotychczasowego przebiegu, ale ze zgromadzonych dokumentów wynika, że nie dotyczą one działek objętych niniejszym postępowaniem. Poza tym, zdaniem Wojewody, przedwczesne są obawy odwołujących się, że dojdzie do legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. nie reguluje uprawnień w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Taką podstawę dawać będzie dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, przy wydawaniu której właściwy organ będzie rozważał, czy wniosek nie dotyczy samowoli budowlanej. Analizując treść zaskarżonego orzeczenia pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że pozwala ono jednoznacznie określić długość pasa gruntu podlegającego ograniczeniu oraz jego usytuowanie, tj. położenie po trasie linii obecnie istniejącej na gruncie (załącznik nr 1 do decyzji Nr [...]z [...]maja 2017 r. - fragment zeskalowanej mapy do celów projektowych z zaznaczonym terenem zajęcia). W decyzji organu I instancji zawarto również zakres planowanych do wykonania prac oraz opis zakresu ograniczenia, uwzględniający wybudowanie urządzeń na gruncie, a także udostępnianie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z ich dalszym funkcjonowaniem oraz utrzymaniem (konserwacją oraz usuwaniem awarii). Wskazano zatem zarówno przebieg inwestycji, jak i związane z tym ograniczenia współwłaścicieli w sposobie korzystania z nieruchomości. Wojewoda zauważył przy tym, że zaproponowany przez inwestora przebieg linii elektroenergetycznej odznacza się najmniejszą możliwą uciążliwością dla właściciela, gdyż nie zmieni się on w stosunku do stanu obecnego. Starosta więc racjonalnie ustalił obszar niezbędny do zajęcia, a udzielenie zgody na zajęcie gruntu nastąpiło w wymiarze nie większym niż jest to konieczne. Odnosząc się do zarzutu braku należytego informowania stron o faktycznym zakresie ograniczenia czy należnych odszkodowaniach, Wojewoda wskazał, że nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Od powyższej decyzji J.O. i M. O. (dalej: skarżący) wnieśli w przedmiotowej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący w dwóch jednobrzmiących skargach zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj.: a) art. 124 ust. 1-6 u.g.n. w związku z art. 305¹ i następne kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię tych przepisów, a następnie błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy orzekające w sprawie mają prawo zalegalizować poprzednio istniejące bez jakiejkolwiek podstawy prawnej ograniczenie skarżących we własności (to jest wcześniejsze zbudowanie na ich gruncie bez jakichkolwiek pozwoleń urządzeń przesyłowych), podczas gdy przepis art. 124 u.g.n. umożliwia jedynie na wydanie decyzji pierwotnie ograniczającej właściciela we własności (tj. decyzja wydana w tym trybie ma być podstawą do pierwotnej budowy nowych urządzeń przesyłowych, a nie ich wymianę na nowe urządzenia), przez co dochodzi do bezprawnego, bez odpowiedniego trybu i podstawy prawnej, wywłaszczenia skarżących z własności, podczas gdy przedsiębiorca przesyłowy w celu zalegalizowania poprzednio zbudowanych urządzeń przesyłowych powinien wystąpić w trybie art. 305¹ i następne kodeksu cywilnego do sądu powszechnego na ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu, umożliwiającej w swoim zakresie wykonanie budowy/rozbudowy urządzeń przesyłowych; b) art. 3 pkt 3a), pkt 6) i pkt 7 a) ustawy Prawo budowlane w związku z art. 124 ust. 1-6 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że inwestycja planowana przez przedsiębiorstwo przesyłowe jest budową/rozbudową, a nie przebudową znajdującej się na gruncie skarżących linii przesyłowej (obiektu liniowego), przez co dochodzi do bezprawnego, bez odpowiedniego trybu i podstawy prawnej, ich wywłaszczenia z własności, podczas gdy przedsiębiorca przesyłowy w celu przeprowadzenia swojej inwestycji oraz zalegalizowania poprzednio zbudowanych bez żadnych pozwoleń urządzeń przesyłowych powinien wystąpić w trybie art. 305¹ i następne kodeksu cywilnego do sądu powszechnego na ustanowienie na ich rzecz służebności przesyłu, umożliwiającej w swoim zakresie wykonanie budowy/rozbudowy urządzeń przesyłowych; c) art. 124 ust. 3 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w zakresie uznania przez organy orzekające, że doszło do uzyskania zgody właściciela nieruchomości: 1) co do udostępniania jej w celu przeprowadzenia planowanych prac oraz przeprowadzania rokowań z właścicielem w tym zakresie; 2) co do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i uznaniu, że pomiędzy przedsiębiorstwem przesyłowym a skarżącymi doszło do rokowań lub prób uzyskania zgody dotyczących udostępniania nieruchomości, podczas gdy prawidłowa analiza czynności przedsiębranych przez przedsiębiorstwo przesyłowe nakazuje uznać, że umowa przedstawiona skarżącym miała wyłącznie na celu ustanowienie służebności przesyłu bez przedstawienia współwłaścicielom konkretnej oferty zawarcia umów, wymaganych przez art. 124 ust. 3, bez podawania skarżącym informacji dotyczących: zamierzonych robót, odszkodowania za nie, czasu korzystania z nieruchomości, określania terminu realizacji inwestycji oraz dokładnego jej przebiegu; d) przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez: niepodjęcie przez organy orzekające niezbędnych kroków służących do wyjaśnienia sprawy, tj.: ustalenia, czy działania przedsiębiorstwa przesyłowego są odpowiednio umocowane w prawie, dążą do budowy/rozbudowy linii przesyłowej, ustalenia faktycznych żądań przedsiębiorstwa przesyłowego oraz ustalenia, jaki ma być faktyczny zakres ograniczenia w korzystaniu, lub też udostępnianiu nieruchomości przez skarżących oraz czy między skarżącymi a przedsiębiorstwem przesyłowym doszło do faktycznych rozmów na temat ograniczenia z korzystania lub udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzania remontu, co skutkowało niezebraniem całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. dowodów, dokumentów, oświadczeń stron. Skutkiem tego jest: przeprowadzenie dowolnej oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i wydanie wadliwej decyzji, a kolejno decyzji nadzorczej przez Wojewodę, która nie zawiera prawidłowo sformułowanego zobowiązania nałożonego na stronę (brak wskazania, w jakim stopniu strona ma znosić obciążenia, wynikające z działań przedsiębiorstwa przesyłowego, brak terminów w jakim takie obciążania mają być znoszone, a także brak jakiejkolwiek informacji na temat ewentualnych postępowań odszkodowawczych). Wadliwość przeprowadzonych postępowań skutkuje także tym, iż wydana decyzja i decyzja nadzorcza nie zawiera właściwej podstawy prawnej i faktycznej, a tym samym jest niezrozumiała i nieczytelna dla jej adresata; e) art. 9 k.p.a. niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (oczywista konsekwencja zarzutów sformułowanych pod lit. a-d), które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i przez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie organy dysponowały decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia obejmującego przebudowę elektroenergetycznej linii średniego napięcia GPZ [...] – [...] w gminie [...], przebiegającej m.in. przez działki nr [...] i [...] w [...]. Decyzja ta jest ostateczna z dniem [...] lipca 2013 r. (skarżący nie wnosili od niej odwołania). Niewątpliwie również przedmiotowa inwestycja, polegająca na przebudowie sieci elektroenergetycznej, jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym jest nim budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Przepis art. 124 u.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań, nie określa formy ich prowadzenia, ani dokumentów, z jakimi musi wystąpić inwestor do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na niego obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa się za zakończone (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 1723/15, publ. Lex nr 2100561). Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. teza 5 wyroku NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3332/15, publ. Lex nr 2168096). Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 września 2014 r., II SA/Rz 542/14, Lex nr 1510484, wyrok WSA w Szczecinie z 12 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1075/16, publ. Lex nr 2202349, wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., II SA/Kr 650/16, publ. Lex nr 2136663, wyrok NSA z 17 września 2014 r., I OSK 296/13, publ. Lex nr 1569512). Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej mowy przez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi - spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji. Z akt sprawy wynika, że do wniosku z 19 września 2013 r. (data wpływu do Starosty – 26 września 2013 r.) o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości inwestor dołączył dokumenty z przeprowadzonych rokowań z jej właścicielami, tj. pismo z 2 lipca 2013 r., skierowane do nich, w którym zwrócono się do adresatów o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia o długości 62 m, polegającą na wymianie przewodów na nowe po istniejącej trasie wraz z wymianą 1 sztuki słupa i zawarcie umowy w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. W zamian za możliwość przebudowy ww. urządzeń oraz możliwości utrzymania wymaganej przepisami prawa sprawności sieci elektrycznej, polegającej na właściwej eksploatacji, konserwacji i remontach, inwestor zaoferował jednorazowe wynagrodzenie w kwocie [...] zł. W piśmie z 28 sierpnia 2013 r. właściciele przedmiotowej nieruchomości poinformowali inwestora, że z uwagi na okres urlopowy nie są w stanie udzielić odpowiedzi na pismo z 2 lipca 2013 r., której udzielą w terminie kolejnego miesiąca. W aktach sprawy znajduje się jeszcze pismo współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z 8 kwietnia 2013 r. skierowane do Pracowni Projektowej "[...]" s.c. [...]w [...], działającej jako pełnomocnik inwestora (tak wynika z pisma inwestora z 1 kwietnia 2014 r. skierowanego do Starosty), iż nie wyrażają zgody na przebudowę napowietrznej linii średniego napięcia GPZ [...]-[...] na linię dwutorową napowietrzno-kablową w [...] na działkach nr [...] i nr [...] z uwagi na znaczny spadek wartości tych działek. Poza tym wnieśli o demontaż istniejącej linii przebiegającej przez działki, będące ich własnością i zmianę trasy projektowanej linii SN, który nie będzie kolidował z ww. działkami. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 27 września 2013 r. Starosta wyznaczył inwestorowi oraz współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości dodatkowy dwumiesięczny termin do zawarcia ugody w sprawie. Pismem z dnia 14 października 2013 r. inwestor ponownie zwrócił się do współwłaścicieli nieruchomości nr [...] i nr [...] w [...] o wyrażenie zgody na wymianę istniejących przewodów linii napowietrznej średniego napięcia na nowe o długości 62 m po istniejącej trasie wraz z wymianą słupa linii średniego napięcia, proponując zawarcie umowy w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu i oferując jednorazowe wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Pismem z 21 listopada 2013 r. skarżący poinformowali inwestora, że nie wyrażają zgody na przebudowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych w miejscowości [...] na działkach nr [...] i nr [...] oraz podpisanie umowy ustanowienia służebności przesyłu na zaproponowanych warunkach. Oferowana kwota nie stanowi dla nich adekwatnej rekompensaty za korzystanie z nieruchomości, ograniczenia uprawnień właścicielskich oraz zmniejszenie wartości nieruchomości. Inwestor przedstawił Staroście dokumenty z prowadzonych ponownie negocjacji przy piśmie z 27 lutego 2014 r. Analizując treść i chronologię czasową ww. pism Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że w przedmiotowej sprawie spełniono przesłankę z art. 124 ust. 3 u.g.n. Podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w celu przebudowy linii energetycznej, które zakończyły się niepowodzeniem. Miało miejsce zaproszenie do rokowań w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac budowlano-montażowych wraz z ich opisem (wymiana przewodów na linię dwutorową napowietrzno-kablową i budowa słupa), zaproponowano kwotę jednorazowego odszkodowania, które nie było satysfakcjonujące dla współwłaścicieli. Inwestor określił także zakres mającego nastąpić ograniczenia. W propozycji umowy podano, że zgoda obejmuje: budowę urządzeń, udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych, remontowych i konserwacyjnych po wybudowaniu tych urządzeń, a także ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. W przesłanych współwłaścicielom nieruchomości egzemplarzach umowy w sprawie umieszczenia urządzeń i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej określono zobowiązania inwestora w zakresie: powiadamiania o wejściu na teren z siedmiodniowym wyprzedzeniem, z wyjątkiem robót awaryjnych, wypłaty odszkodowania za powstałe szkody w terminie 30 dni od dnia podpisania przez strony protokołu obmiaru szkód, zapłacenia wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i inne. Wobec rozbieżności między kwotą wynagrodzenia zaproponowaną przez inwestora a oczekiwaną przez współwłaścicieli nieruchomości uznano, że do wyrażenia zgody nie doszło. Zdaniem Sądu, rokowania może przerwać każdy z uczestników w dowolnym czasie negocjacji, niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia (tak też wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 87/16, publ. Lex nr 2167332, wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16, publ. Lex nr 2247949, wyrok WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2016 r., II SA/Po 275/16, publ. cbosa). Przez "przedłużanie" toku korespondencji niemożliwe byłoby rozpoczęcie procesu budowlanego dla każdej inwestycji liniowej celu publicznego, gdyż inwestor nie mógłby uzyskać tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "skutecznych rokowań". Istotne jest również, że w tym postępowaniu nie podlegają ocenie warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15, publ. Lex nr 2100565). Nie jest również rzeczą organów oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były do zaakceptowania, czy dał on wystarczająco dużo czasu właścicielowi do namysłu i czy udzielił mu wystarczających informacji, kwestie te bowiem nie podlegają w ogóle rozstrzygnięciu w czasie orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w celu wykonania prac (por. wyrok WSA w Olsztynie z 8 czerwca 2017 r., II SA/Ol 341/17, publ. Lex nr 2309861). W świetle wyżej przedstawionego jednolitego orzecznictwa sądowego należy uznać, że w przedmiotowej sprawie odbyły się rzetelne i wystarczające rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., potwierdzone dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, które jednak zakończyły się dla stron fiaskiem, a dla inwestora dały podstawę do żądania wydania przez Starostę decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., która w takim wypadku zastępuje zgodę właścicieli nieruchomości. Takiej oceny przeprowadzonych negocjacji nie podważa również fakt, że w aktach sprawy dalej brak jest pisma skarżących skierowanego do inwestora z 18 września 2013 r. (co zakwestionował WSA w Warszawie w wyroku z 13 maja 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 1141/14), ponieważ pisma wymieniane między stronami w toku rokowań pochodzące z późniejszych dat i znajdujące się w aktach (z października i listopada 2013 r.) nie nasuwają wątpliwości, iż strony nie doszły do porozumienia, a organy administracji w tego rodzaju sprawie nie mogą wymagać skutecznych negocjacji. Przedstawiona skarżącym przez inwestora propozycja umowy, dotyczącej zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu wraz z warunkami jej zawarcia, w tym i wynagrodzeniem (wzór takiej umowy dołączony do akt administracyjnych), spełnia warunki przeprowadzenia rokowań. Zatem zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., w ocenie Sądu, są jedynie polemiką z ustaleniami organów przedstawionymi w tym zakresie w kontrolowanych decyzjach. Z treści sentencji decyzji Starosty, utrzymanej w mocy przez Wojewodę, wynika, że w sposób precyzyjny i niebudzący już wątpliwości przedstawiony został zakres ograniczenia przedmiotowych działek w sposobie korzystania. Treść zaskarżonego orzeczenia pozwala jednoznacznie określić długość pasa gruntu podlegającego ograniczeniu oraz jego usytuowanie, co jest przedstawione w formie graficznej w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, organy w tym zakresie wykonały prawidłowo wytyczne Sądu zawarte w wyroku VIII SA/Wa 1141/14 z 13 maja 2015 r. Przedstawiono usytuowanie linii elektroenergetycznej względem granic działek, szczegółową lokalizację słupów podlegających wymianie oraz określono obszar ograniczenia, jak również - będąc związany przepisem art. 153 p.p.s.a. – termin, w jakim sposób korzystania z nieruchomości zostanie ograniczony (pkt 2 decyzji Starosty). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda określił charakter wnioskowanych przez inwestora prac, kwalifikując ich na wykraczające poza ramy pojęciowe remontu, prac konserwatorskich czy awarii, o których mowa w art. 124b u.g.n. Ustaleń tych dokonał (wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku VIII SA/Wa 1141/14) na podstawie projektu wykonawczego wskazując, że inwestycja obejmuje rozbiórkę istniejącego obiektu, składającego się z 3 przewodów gołych i słupa ZN10, oraz wykonanie po trasie demontowanej linii SN 6 przewodów izolowanych i słupa – żerdź wirowana. Nowopowstała linia elektroenergetyczna będzie miała przebieg tożsamy z obiektem zdemontowanym, z niewielkimi odstępstwami od dotychczasowego przebiegu, które nie dotyczą przedmiotowych działek. Istotne jest, że zaproponowany przez inwestora przebieg linii elektroenergetycznej odznacza się najmniejszą możliwą uciążliwością dla właściciela, gdyż nie zmieni się on w stosunku do stanu obecnego. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. może być podstawą do pierwotnej budowy nowych urządzeń przesyłowych, a nie ich wymianę na nowe urządzenia. WSA w Warszawie w ww. wyroku, którego wytyczne wiążą zarówno organy orzekające w tej sprawie, jak i Sąd, uznał, że art. 124 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości także w odniesieniu do obiektów istniejących. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 maja 2017 r. w sprawie I OSK 2618/16, przepis ten obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b u.g.n. Inna interpretacja przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej (por. też wyrok WSA w Białymstoku z 22 września 2015 r., II SA/Bk 365/15, publ. Lex nr 1940806). W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowe prace na pewno nie mogą być zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b., nie są też pracami konserwatorskimi ani usuwaniem awarii. Natomiast z punktu widzenia zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. obojętne jest, czy zakres koniecznych do wykonania na gruncie prac, wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (obiektu liniowego zdefiniowanego w art. 3 pkt 3a P.b.), obejmuje budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. czy też przebudowę, zdefiniowaną w art. 6 pkt 7a P.b. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przedwczesna jest obawa skarżących, że dojdzie do legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Taką podstawę dawać będzie dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W trakcie postępowania zmierzającego do wydania takiej decyzji właściwy organ architektoniczno-budowlany będzie musiał rozważyć, czy wniosek o jej wydanie nie dotyczy samowoli budowlanej. Zastosowanie przez organy w przedmiotowej sprawie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest uzależnione – wbrew zarzutom skargi - od wystąpienia przez inwestora do sądu powszechnego w trybie art. 305¹ kodeksu cywilnego z żądaniem ustanowienia służebności przesyłu. W konkluzji Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie nie naruszyły prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (w tym przepisów zarzucanych w skardze - art. 124 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6 i 7a P.b.) lub prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w tym przepisów zarzucanych w skardze - art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd nie stwierdził również naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanych decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie należy dodać, że skargę na decyzję Wojewody z [...] października 2017 r. złożyła również E. O., którą WSA w Warszawie postanowieniem z 14 marca 2018 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 167/18 prawomocnie odrzucił z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia skargi (zażalenie skarżącej zostało oddalone postanowieniem NSA z 22 czerwca 2018 r. w sprawie I OZ 607/18).