VIII SA/Wa 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M. 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 8, § 2 ust. 10 pkt a, § 3, § 5 ust. 5 ust. 6, ust. 7 i ust. 8, § 26, § 27 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miejska w M. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40, i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019, dalej: u.u.c.p.g.), w dniu 5 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M. (dalej: regulamin, uchwała). Pismem z 31 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez: 1.istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., nałożenie w § 2 ust. 3 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości; 2. istotne naruszenie prawa 4 ust. 2 u.u.c.p.g., poprzez wprowadzenie w § 21 pkt 1 regulaminu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich w określonych obiektach, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom; 3. istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez wprowadzenie w określenie w § 26 regulaminu sytuacji nałożenia na właścicieli obowiązku prowadzenia psa na uwięzi; 4, istotne naruszenie prawa art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 2 ust. 10 poprzez ograniczenie napraw pojazdów samochodowych wyłącznie do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c dopuszcza możliwość określenia wymagań w zakresie napraw poza warsztatami naprawczymi pojazdów samochodowych w całości. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione zarzuty, uzasadniając konieczność wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska nie uznała skargi wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że kwestionowane zapisy uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Ponadto nie zgodziła się z twierdzeniami Prokuratora co do konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miasta stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.p.t.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Miasta) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały Sąd podziela co do zasady zarzuty Prokuratora w części, aczkolwiek ich sformułowanie zawarte w skardze wymagało interwencji Sądu w ramach przepisu art. 134 p.p.s.a. Zarzuty stawiane w skardze są bowiem chaotyczne i nieprecyzyjne; nie wszystkie wskazane w petitum skargi mają odzwierciedlenie w zapisach kontrolowanego regulaminu, jak również nie wszystkie naruszenia organu przy formułowaniu regulaminu zostały przez Prokuratora zauważone. Przepis § 2 ust. 3 załącznika regulaminu przewiduje – prowadzenie selektywnego zbierania i przekazywania przedsiębiorcy odpadów komunalnych w sposób opisany w regulaminie. Należy mieć na uwadze, że w dniu wejścia w życie uchwały (uchwała z 5 grudnia 2019 r., weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym) - ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. poz. 1579) nakładająca selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady – art. 2 a tiret drugie – już obowiązywała. Zawarta w tym przepisie norma weszła w życie z dniem 6 września 2019 r. tj. przed dniem wejścia w życie kontrolowanej uchwały, zatem Rada Miejska mogła wprowadzić w regulaminie kwestie związane z selektywnym zbieraniem i przekazywaniem odpadów komunalnych. Z powołanego przepisu wynika, że organ ma obowiązek dostosować uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem w terminie do 6 września 2020 r. Dlatego tez powyższy zarzut Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sadu należy uznać za niezgodny z prawem zapis § 2 ust. 8 i ust. 10 pkt a regulaminu. Zdaniem sądu, brak jest podstawy prawnej do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia utrzymania czystości na ich częściach służących do użytku publicznego poprzez uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w taki sposób jak to uczyniono w § 2 ust. 8 regulaminu. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 u.c.p.g. obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 u.c.p.g.). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń z chodników, uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Tymczasem w § 2 ust. 8 regulaminu, nie uwzględniono sytuacji określonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a więc gdy na chodniku położonym bezpośrednio przy granicy nieruchomości jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli, przez zobowiązanie ich do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń aby nie powodowały :zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów" (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., II SA/Łd 17/20; wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., VIII SA/Wa 490/19, II SA/Łd 187/20). Również Sąd uważa, że Rada Miejska bez podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dotyczące § 2 ust. 10 pkt a) – w zakresie mycia pojazdów bez użycia detergentów, szamponów i innych środków chemicznych na utwardzonej powierzchni, w sposób uniemożliwiający przedostanie się ścieków powstających w wyniku tych czynności do wód i gruntu. Zdaniem Sądu Rada Miejska w tym przepisie bez podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dotyczące miejsca mycia pojazdów ("na utwardzonej powierzchni"), czym naruszyła przepis kompetencyjny, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g., który upoważnia Iokalnego prawodawcę jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie pozwala jednak na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń. Brak również podstaw prawnych do wywiedzenia z przepisów ustawy zakazu używania detergentów, szamponów i innych środków chemicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016, sygn. IV SA/Po 1018/15, publ. CBOSA). W § 2 ust. 10 pkt b, Rada Miejska zawarła uregulowania w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. W cytowanym § 2 ust. 10 pkt b, odniesiono się do "drobnych napraw" oraz kwestii usunięcia odpadów w sposób, który nie będzie ujemnie wpływać na środowisko i stwarzać uciążliwości dla nabitego otoczenia. W związku z tym należy stwierdzić, że delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. dotyczyła określenia zasad dotyczących przeprowadzania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, a nie ograniczania ich zakresu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 316/20, wszystkie publ. CBOSA). Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA). Niemniej Sąd uznał, iż zastosowana reguła w powyższym przepisie narusza prawo co do określenia pojęcia "drobnych napraw", ale nie w sposób istotny. W dalszej części przepisu uregulowano kwestie związane z utrzymaniem porządku i czystości po dokonaniu naprawy pojazdu. W ocenie Sądu, prawodawca lokalny miał prawo w ramach upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla najbliższego otoczenia, mając na względzie wartość jaką jest ład, czystość i porządek. Chodzi o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i porządkiem. W zakresie wymagań utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości za nieuprawniony należy uznać zapis § 3 regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do wyposażania nieruchomości w pojemniki metalowe do zbierania popiołu i żużla. Do treści tego zapisu nie nawiązują następne paragrafy regulaminu, regulujące zasady selektywnego zbierania i odbierania odpadów, do odbioru tego rodzaju odpadów. Nie wynika również delegacja ustawowa dla rady do powyższego zapisu regulaminu wynikająca z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Sąd zakwestionował zasady w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów odnoszące się do § 5 ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 regulaminu. W ocenie sądu, wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, ale zasadą taką nie jest nakaz mycia opakowania po żywności, czy też obowiązek odkręcania zakrętek z odpadów opakowaniowych oraz trwałego zgniatania opakowań. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14). W przekonaniu Sądu, sposób postępowania uregulowany kontrolowanym przez Sąd Regulaminem w § 5 ust. 5, a dotyczący wypowiedzi normatywnych w przedmiocie niemożności kompostowania odpadów ze ściętych drzew i krzewów przekracza w sposób wyraźny delegację ustawową Rady Miejskiej. Chodzi zatem w tym przypadku o te postanowienia Regulaminu, które w ramach ustanowienia zasad prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów dopuszczają prawnie i zarazem regulują kompostowanie przez właściciela na terenie nieruchomości odpadów biodegradowalnych. W przekonaniu Sądu, organ prawotwórczy nie miał podstaw prawnych, aby wkraczać prawotwórczo w tę sferę stosunków społecznych związanych z ww. kompostowaniem. Rada Miejska w § 26 regulaminu uregulowała kwestię dotyczące wyprowadzania psa, a mianowicie: 1. Na terenie całej gminy każdego psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi i w kagańcu. 2. Zwalnianie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem. 3. Zwalnianie przez właściciela posesji psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy jest ona ogrodzona i oznaczona stosownym ostrzeżeniem. Wynikający z § 26 bezwzględny obowiązek wyprowadzania na terenie całej gminy każdego psa na uwięzi i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Po 61/16, CBOSA). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 26 bezwzględny nakaz wyprowadzania każdego psa na uwięzi i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis Regulaminu zawiera nieskonkretyzowane sformułowanie (nieruchomość ogrodzona, czy stosowne ostrzeżenie). Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Ponadto wątpliwości budzi wyjątek w zakresie zwolnienia psa ze smyczy, wyłącznie w miejscach nieruchomość ogrodzona, czy stosowne ostrzeżenie, stanowi pojęcie nieokreślone. Powyższe oznacza, że w sytuacji nie wydzielenia takich terenów brak jest możliwości zwolnienia jakiegokolwiek psa ze smyczy. Tak daleko idące ograniczenie przekracza upoważnienie ustawowe i prowadzić może do niehumanitarnego traktowania zwierząt. W § 27 lokalny prawodawca uregulował kwestie związane z wymaganiami utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a mianowicie: 1.Utrzymanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. 2.Zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich dotyczy zwartych terenów zajętych przez budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe. Prokurator w skardze podnosił istotne naruszenie prawa co do całego § 27, uznając, iż organ nie posiada kompetencji do formułowania zakazów. Według literalnego brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., organ stanowiący gminy powinien określić w przedmiotowym regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie w § 27 ust. 1 Regulaminu: Utrzymanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wymagań, nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyte w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 991/17 z dnia 21 czerwca 2017 r. Dlatego tez Sąd nie podziela argumentów skargi co do istotnego naruszenia prawa w zakresie § 27 ust. 2 regulaminu. Sąd przyznaje racje Prokuratorowi w zakresie istotnego naruszenia prawa jeśli chodzi o § 27 ust. 1 regulaminu. Jedyny zakaz, jaki rada gminy może wprowadzić na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, to zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust 8, § 2 ust. 10 pkt a, § 3, i § 5 ust 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8, § 26, § 27 ust. 1 załącznika do uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Natomiast Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, iż nie zachodzą okoliczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.