VIII SA/Wa 167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za przyłączenie do budowanego wodociągu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy w W. (dalej Rada Gminy), działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej powoływana, jako: usg) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (dalej: ugk) w dniu [...] kwietnia 2004 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad udziału w kosztach budowy wodociągu wiejskiego oraz wysokości opłat za podłączenie do istniejących i wybudowanych wodociągów na terenie gminy W.. Powołaną Uchwałą wprowadzono opłaty za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej w kwocie [...] zł za jedno przyłącze, [...] zł za jedno przyłącze ze studzienką i [...] zł od jednego lokalu mieszkalnego w przypadku zbiorowego zamieszkania. Obowiązek poniesienia opłat nałożono na właścicieli nieruchomości, zainteresowanych podłączeniem do sieci. Pismem z [...] grudnia 2013r. Prokurator Rejonowy w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powołaną na wstępie uchwałę Rady Gminy wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika jednoznacznie, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Tymczasem opłata przewidziana w § 1 zaskarżonej uchwały uiszczenie, której było warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci, ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, nie znajdującej prawnego umocowania w przepisach obowiązujących w dacie jej wydania. Według skarżącego podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej żaden, bowiem z tych przepisów nie zawiera upoważnienia ustawowego do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Pierwszy i drugi z przywołanych przepisów określają jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy są to zatem przepisy o charakterze zadaniowym, natomiast art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważniał organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalania, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Upoważnienie to może dotyczyć jednak jedynie ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały nie tylko wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy, ale żadne inne regulacje nie stanowią podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego wysokość odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacji. Skarżący podkreślił też, że zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego, zatem dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności po upływie terminu z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, niezależnie od daty uchwalenia aktu. W motywach wskazał, że skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w niej kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych ma, więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w W. uznała skargę za zasadną. Wskazano również, że w wyniku skargi Prokuratora Rejonowego Rada Gminy, chcąc usunąć z porządku prawnego wadliwą uchwałę, podjęła w dniu [...] stycznia 2014r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 1776/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Utrata przez uchwałę mocy obowiązującej w całości lub w części oznacza wyeliminowanie odpowiednich przepisów ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały (lub jej poszczególnych zapisów) wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy, zatem traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Wskazane różne skutki uchylenia i stwierdzenia nieważności mają istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. W 5/94, publ. www.trybunal.gov.pl przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. ("przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości"). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2008 r. II OSK 344/08, z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z dnia 13 lutego 2013 r., t II OSK 228/13 – dostępne j.w.). Reasumując, w ocenie Sądu, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania złożonej na nią skargi. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, stanowiący źródło prawa powszechnie obowiązującego w terytorialnym zasięgu działania organu stanowiącego, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, którymi mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Zaskarżona uchwała, nakładająca na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy W. obowiązek ponoszenia opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skierowana została, bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie, a mianowicie obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Dotyczy sytuacji powtarzalnych, a jej adresaci określeni zostali generalnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 673/11 opubl. w CBOSA ). Tak jak słusznie wskazał skarżący dopuszczalne jest, zatem stwierdzenie nieważności tej uchwały po upływie terminu wskazanego w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) niezależnie od daty uchwalenia aktu. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym zasada ta znajduje odzwierciedlenie w jej art. 40 ust. 1. Przepis ten w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą być wydawane bez upoważnienia ustawowego do ich wydania. Przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawy. Wskazywać ono powinno także organ administracji właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczegółowej albo generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Dotyczy ono najczęściej materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie generalne daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, określając w sposób ogólny zakres regulacji lub warunki, jakie muszą być spełnione, lecz nie przesądza o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie generalne musi jednak zawierać określenie organu kompetentnego do wydania aktu oraz ogólne wskazanie materii będącej przedmiotem regulacji. W tym kontekście słusznie skarżący zauważa, że podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść z art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 1 daje radzie gminy jedynie uprawnienie do wydawania uchwał w tych sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji. Nie może, zatem stanowić w drodze uchwały w sprawach nie wskazanych w przepisach szczególnych. Tak, więc uprawnienie wynikające dla rady gminy z tego przepisu aktualizuje się jedynie wówczas, gdy inna ustawa, niż ustawa o samorządzie gminnym, zawiera przepisy uprawniające radę gminy do uregulowania określonej sytuacji w drodze uchwały. Przepis art. 7 ust.1 pkt 15 ma charakter zadaniowy i nie jest samodzielną podstawą podjęcia uchwały. Podobnie ocenić należy powoływanie się przez Radę na treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, umożliwiającym organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego postanawianie o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06, z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 – Lex nr 149541). Jak się podkreśla, opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Jest ona wprowadzana przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Jak wynika z art. 144 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 673/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz. U z 2012 r., poz. 270) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.