VIII SA/Wa 173/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Z. (dalej także jako: organ) na podstawie oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747) podjęła w dniu [...] grudnia 2005 r. uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z [...] stycznia 2021 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej też jako: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 grudnia 2005 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 ze zm.; zwana dalej także jako: u.z.z.w.) polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w Rozdziale II minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do umowy oraz regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody; 2. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. oraz art. 84 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: a) wprowadzenie w § 1 ust. 2 lit d regulaminu pojęcia "przedsiębiorstwa" zdefiniowanego jako jednostkowo wskazany podmiot – Wodociągi Miejskie w R. – będący przedmiotem praw i obowiązków wynikających z regulaminu, podczas gdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, b) wskazanie w § 7 ust. 3, w § 8 ust. 2, 3, 4 oraz ust. 5 regulaminu zasad wypowiedzenia, rozwiązania, odstąpienia od umowy, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w., c) wskazanie w § 16 ust. 3, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, podczas gdy umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzone ścieki, albo z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; d) wskazanie w § 17, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości z mapą sytuacyjno - wysokościową w sytuacji, kiedy art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wprowadza jako warunek zawarcia umowy wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy; e) nałożenie na odbiorcę w § 11 regulaminu szeregu obowiązków bez upoważnienia ustawowego, podczas gdy kwestie te winny być uregulowane w umowie; f) wskazanie w § 16 ust. 1 i 2, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne; g) określenie w § 20-21 wymagań związanych z przystąpieniem do wykonywania prac przyłączeniowych, w tym uzgodnienia dokumentacji technicznej oraz odbiór techniczny przyłącza w formie odbioru protokołu przez przedsiębiorstwo; h) wskazanie w § 22 ust. 4, że jeżeli plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych mogą oni wybudować urządzenia na własny koszt w porozumieniu z urzędem gminy i przedsiębiorstwem a umowa określi zasady finansowania i sposób rozliczenia kosztów budowy, podczas gdy przepisy u.z.z.w, a w szczególności art. 15 ust. 1, 2 i 4 nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców realizacją budowy urządzeń wodociągowych na podstawie umowy o wspólnej realizacji inwestycji, a zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.z.w. gmina jest zobowiązana do odpłatnego nabycia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków przez osoby, które chcą przyłączenia do sieci; i) zobowiązanie w § 30 ust. 1 i 2 odbiorcy do zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych i natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu a w przypadku usunięcia awarii przez przedsiębiorstwo we własnym zakresie, do obciążania kosztami odbiorcy; j) wskazanie w § 22 ust. 1 i 2 sytuacji faktycznych, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co narusza także art. 15 ust. 4 u.z.z.w.; 3) istotne naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 39, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wydanymi na jej podstawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że uchwała, której dotyczy skarga, obecnie nie obowiązuje na całym terytorium gminy. Obowiązuje jedynie w miejscowościach: W., B., C. i M. (w części), które są zasilane w wodę bezpośrednio przez Wodociągi Miejskie Sp. z o.o. z siedzibą w R., w oparciu o postanowienia regulaminu obowiązującego dla tego podmiotu, który dokonuje samodzielnie rozliczeń z mieszkańcami tych miejscowości (ujęcie wody z R.). Obecnie obowiązuje nowa uchwała w tym zakresie - uchwała Nr [...] z [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem organu, rozstrzyganie obecnie skargi w tym stanie sprawy jest spóźnione i nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego praz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że rozdział II podjętej w dniu [...] grudnia 2005 r. przez Radę Gminy w Z. uchwały nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" nie wskazuje minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uregulowania zawarte w § 4 i § 5 regulaminu zawierają jedynie odesłanie do pozwolenia wodno – prawnego, umowy oraz innych aktów normatywnych, które należy uznać za niewystarczające i niewypełniające delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 4 i § 5 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Istotnym naruszeniem prawa jest wprowadzenie w § 1 ust. 2 lit. d regulaminu pojęcia "przedsiębiorstwa" zdefiniowanego jako jednostkowy wskazany podmiot Wodociągi Miejskie w R. Sp. z o.o. będący przedmiotem praw i obowiązków wynikających z regulaminu, podczas gdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieprawidłowe należy uznać również wskazanie w § 7 ust. 3, w § 8 ust. 2, 3, 4 i 5 regulaminu zasad wypowiedzenia, rozwiązania, odstąpienia od umowy. Stanowi to przekroczenie delegacji art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej zmiany, rozwiązania lub wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r. II SA/Ol 613/18, CBOSA). Za sprzeczny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. należy uznać § 16 ust. 3 oraz § 17 regulaminu, w którym zróżnicowano sytuację odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej uzależniając ją od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25311254). Ponadto w § 17 wskazano, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości z mapą sytuacyjno-wysokościową. Tymczasem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wprowadza jako warunek zawarcia umowy wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Należy zgodzić się ze skarżącym, że istotnie narusza prawo § 11 regulaminu, nakładający na odbiorcę usług szereg obowiązków: m.in. zobowiązanie odbiorcy usług do korzystania z instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość wystąpienia awarii, skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci na skutek cofnięcia się wody w wewnętrznej instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania. Powyższe stanowi ingerencję w treść umowy, a tym samym narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Wymienione w § 11 obowiązki mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w drodze umowy zawartej między nim a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Ponadto za istotnie naruszające prawo należy uznać unormowanie zawarte w § 30 ust. 1 i 2 regulaminu zobowiązujące odbiorcę do zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych i natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu a w przypadku usunięcia awarii przez przedsiębiorstwo we własnym zakresie, do obciążania kosztami odbiorcy. Sformułowanie szeregu obowiązków w regulaminie prowadzi do obciążenia odbiorców w sposób niezgodny z przepisami prawa. Wobec kategorycznego brzmienia art. 5 ust. 1 u.z.z.w. to przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnienia zdolności będących w jego posiadaniu urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, niezależnie od tego z czyjej winy powstało ich uszkodzenie. W przypadku awarii tych urządzeń, nawet z winy odbiorcy – odpowiedzialność nie może być przeniesiona na odbiorcę usług (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 425/19, CBOSA). Należy również wskazać, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z tego też względu za nieprawidłowe należy uznać nałożenie w § 16 ust. 1 i 2 regulaminu na odbiorców usług obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Stwierdzić należy, że zakwestionowany w skardze ww. przepis § 16, podjęty został bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich. Przypomnieć należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, Lex nr 275429; wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 146/19, Lex nr 2664654). Stąd należy stwierdzić, że ustalona w § 16 regulaminu opłata ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec zaś braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołaną regulację regulaminu uznać należy za wydaną bez podstawy prawnej. Z powyższych względów za istotnie naruszająca prawo poprzez przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i naruszenie art. 84 Konstytucji RP, zapewne szczególnie istotnym z punktu widzenia obywateli, jest norma § 22 ust. 4 regulaminu. Stanowi ona, że jeżeli plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, mogą oni wybudować urządzenia na własny koszt w porozumieniu z Urzędem Gminy i przedsiębiorstwem, a umowa określi zasady finansowania i sposób rozliczenia kosztów budowy. Przepisy u.z.z.w., a w szczególności art. 15 ust. 1, 2 i 4 nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców realizacją budowy urządzeń wodociągowych na podstawie umowy o wspólnej realizacji inwestycji, a zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.z.w. gmina jest zobowiązana do odpłatnego nabycia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków przez osoby, które chcą przyłączenia do sieci. Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 39 regulaminu, stanowiący, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, Lex nr 2634367). Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w szczególności pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.