VIII SA/Wa 179/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi A.T., B. T. i M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. ` UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. T., B. T. i M. T. na decyzję Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta [...] (zwany dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwana dalej: "specustawą drogową") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] (zwany także: "inwestor") z dnia [...] lipca 2014 r. : 1) zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej – Budowa ulicy Styczniowej w [...], jako ciągu pieszo-jezdnego w strefie zamieszkania, wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudową kolidujących urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, według kat. IV, XXV i XXVI; 2) zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, wykonany przez geodetę uprawnionego A. P. wskazując, że mapy z projektem podziału w skali 1:1000 (2 sztuki), wraz z wykazem zmian danych gruntowych stanowią załącznik do niniejszej decyzji). W decyzji został zawarty wykaz działek ewidencyjnych powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, z jednoczesnym wyjaśnieniem zastosowanych w wykazie oznaczeń, z których wynika, które działki uległy podziałowi, które z powstałych po podziale działek zostały w całości przeznaczone pod inwestycję. Wskazano jednocześnie, iż działki oznaczone tłustym drukiem stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta [...], za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji; 3) zatwierdził projekt budowlany "Budowa ulicy S. w [...]"; 4) nakazał i zezwolił na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem budowlanym na działkach, będących poza liniami rozgraniczenia drogi, o numerach ewidencyjnych wymienionych w punkcie 4 decyzji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji podał, iż przedmiotem inwestycji jest budowa drogi gminnej - ulicy S. w [...], od ulicy W. do ulicy Z. w [...], jako ciągu pieszo-jezdnego w strefie zamieszkania, wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudową kolidujących urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej. Określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wskazując, iż budowany odcinek ulicy S. (droga publiczna gminna) zlokalizowany jest w południowej części [...]. Ulica S. na północy połączona jest z ulicą Z. (droga publiczna gminna). Od strony południowej ulica łączy się na skrzyżowaniu z ulicą W. (droga publiczna powiatowa). Wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione na rysunku zagospodarowania terenu w skali 1:500 projektu budowlanego. Jako warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa wskazano, iż inwestycja nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć, które wymagałoby uzyskania decyzji środowiskowej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wyraził zgodę na realizację inwestycji. Odnośnie wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich organ I instancji podniósł, iż planowana inwestycja winna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W odniesieniu do podziału nieruchomości wskazano, że stosownie do art. 12 ust. 4 specustawy drogowej z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanie się ostateczna, nieruchomości wymienione w osnowie niniejszej decyzji w punkcie 2 i oznaczone tłustym drukiem stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, określono na 130 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Określono także warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Organ I instancji wyjaśnił, iż [...] sierpnia 2014 r. wpłynął protest dotyczący braku zgody na budowę drogi i podziału nieruchomości od B. T., A.T. i M. T. (zwani dalej: "skarżący", "strony"). Pismo zostało przesłane do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...][...] sierpnia 2014 r. z prośbą o wyjaśnienia. Skarżący składali także wnioski o zawieszenie postępowania w związku z błędnym ich zdaniem, zaliczeniem ulicy S. do dróg gminnych. W odwołaniu złożonym na powołaną wyżej decyzję skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy poprzez wprowadzenie lokalnego przewężenia drogi na odcinku działki nr [...]; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ich nieruchomości i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy poprzez wprowadzenie lokalnego przewężenia drogi na odcinku działki nr [...]; 3) ewentualnie o nakazanie inwestorowi wprowadzenia koniecznych poprawek w projekcie uwzględniających słuszny interes stron (korektę lokalizacji); 4) ewentualnie o nakazanie wydania odstępstwa od warunków technicznych w postaci lokalnego przewężenia drogi na wysokości ich nieruchomości i nakazanie ustawienia przy lokalnym przewężeniu drogi znaku zakazu "pierwszeństwo dla nadjeżdżających z naprzeciwka"; 5) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnieśli nadto o przeprowadzenie dowodu z oględzin lub dopuszczenie dowodu z przedłożonych na wezwanie organu zdjęć ich nieruchomości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11d ust.1 specustawy drogowej, po rozpatrzeniu odwołania skarżących orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając decyzję po przedstawieniu stanu sprawy i treści przepisów regulujących przedmiotową materię Wojewoda podał, iż zgodnie z wymogami specustawy drogowej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały wysłane do wnioskodawcy oraz właścicieli, których nieruchomości przewidziane zostały pod tą inwestycją, na adresy wskazane w przedłożonych przez inwestora wypisach z ewidencji gruntów. Prezydent zamieścił zawiadomienie w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w [...], w prasie lokalnej Gazety Wyborczej, oraz na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej. Przed wydaniem decyzji organ I instancji przeanalizował zgodność przedłożonego wniosku i załączonego projektu budowlanego z przepisami specustawy drogowej ustalając, iż załączone zostały: prawidłowo sporządzony projekt budowlany, mapa w skali 1:500 z naniesionymi liniami rozgraniczenia, analiza powiązania projektowanej drogi z innymi drogami, określone zostały zmiany w dotychczasowej infrastrukturze terenu. Do wniosku dołączono również mapy z projektem podziału nieruchomości zarejestrowane w ośrodku geodezji i kartografii Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Postanowieniem nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził zgodę na realizację ww. inwestycji bez uwag zgodnie z załącznikiem graficznym. Planowana inwestycja nie jest zlokalizowana na obszarach zagrożonych powodzią, ani też na terenach górniczych, jak również nie będzie realizowana na gruntach leśnych. Również nie jest zlokalizowana w miejscowościach uzdrowiskowych. Przedmiotowy wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa [...] (pismo z [...] grudnia 2010 r., nr [...]), Zarząd Powiatu w [...] (pismo z [...] listopada 2010r., znak: [...]) oraz Prezydenta (milcząca zgoda). Wojewoda ocenił, iż projekt budowlany stanowiący niezbędny załącznik do wniosku odpowiada wymaganiom wynikającym z Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Projekt sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego zostało załączone oświadczenie projektantów i sprawdzających o kompletności projektu i sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy uznał, że wydana w oparciu o tak przedłożone materiały decyzja Prezydenta, zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, jest prawidłowa i spełniająca wymogi specustawy drogowej, nadto decyzja zawiera niezbędne ustalenia wynikające z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej dotyczące: powiązania z innymi drogami publicznymi, określa jednoznacznie linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższa decyzja zatwierdza podział nieruchomości, a także zawiera oznaczenia nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miasta [...]. Wojewoda zaznaczył, iż o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Z tych względów ocena organu odwoławczego, co do prawidłowości zamierzonej lokalizacji inwestycji ogranicza się wyłącznie do analizy pod względem zgodności z prawem przedstawionego przez wnioskodawcę wariantu. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego kwestii lokalizacji przedmiotowej drogi Wojewoda wskazał, iż w ramach postępowania odwoławczego pismem z [...] grudnia 2014 r., wezwał Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] do udzielenia wyjaśnień w zakresie technicznych możliwości korekty przebiegu planowanej inwestycji w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem z poszanowaniem uzasadnionych praw skarżących. W odpowiedzi na powyższe inwestor pismem z [...] grudnia 2014 r., wyczerpująco wyjaśnił przesłanki uzasadniające niezbędność takiej właśnie lokalizacji przedmiotowej drogi. Inwestor wskazał między innymi, że ze względu na bezpieczeństwo pieszych w związku z dużym natężeniem ruchu na ulicy W. oraz na ulicy Z. zasadnym było zaprojektowanie ulicy jako dwukierunkowego ciągu pieszo - jezdnego w strefie zamieszkiwania. Wskazał również, że ze względu na istniejące granice pasa drogowego ulicy S. nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji w sposób pozwalający na rezygnację z wywłaszczenia części nieruchomości należącej do stron. Wojewoda podał, iż w świetle stanowiska orzecznictwa organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (wyrok WSA w Białymstoku z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 309/10). Wojewoda zaznaczył, że w procesie inwestycyjnym w zakresie realizacji dróg występuje wiele sprzecznych interesów społeczności lokalnej. Jednakże działając jako organ odwoławczy nie ma on kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu, zaś po dokonaniu tej oceny stwierdził, iż decyzja Prezydenta została wydana w sposób zgodny z przepisami specustawy drogowej. W zakresie zarzutu stron dotyczącego naruszenia konstytucyjnego prawa własności wskazał, iż stosownie do zapisów Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej "u.g.n."). Ponadto prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym, nie jest bezwzględne. Z jego istoty wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. Zakres swobodnego korzystania z prawa własności został określony w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., zwana dalej: "k.c."), który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także kwestie odszkodowań za grunty przejęte. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczących błędnego zakwalifikowania ulicy S. do kategorii drogi publicznej gminnej, organ odwoławczy podał, że zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 260 ze zm., zwana dalej: "u.d.p."), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wedle zapisów specustawy drogowej tryb wynikający z tej ustawy może być zastosowany wyłącznie do inwestycji, których rezultatem będzie powstanie wyłącznie drogi publicznej. W przypadku lokalizacji drogi zastępującej bądź budowanej w ciągu dróg dotychczasowych, niejako domniemuje się, że inwestycja dotyczyć będzie drogi publicznej. Odnosząc się do kwestii dotyczącej odmowy przez organ I instancji zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] października 2014 r., Wojewoda uznał, że kwestia ta wykracza poza granice zaskarżenia. Stwierdził jednocześnie, że w ww. piśmie zawarta została informacja o przesłankach uzasadniających odmowę zawieszenia, a pismo to aczkolwiek nie nazwane postanowieniem, zawiera składniki rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy jednoczesnym nakazaniu organowi rozpoznania wniosku o odstępstwo z dnia [...] października 2013 r.; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji w części w jakiej organ nie zbadał słusznego interesu skarżących i nakazanie organowi wszczęcia procedury odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, poprzez przekazanie wniosku o udzielenie odstępstwa do właściwego ministra, ewentualnie o nakazanie zaprojektowania stałego miejsca postojowego dla mieszkańców nieruchomości skarżących, ewentualnie o nakazanie zaprojektowania i wykonania na koszt inwestora ogrodzenia nieruchomości skarżących z uwzględnieniem potrzeb mieszkającej na posesji osoby niepełnosprawnej. Wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w związku z art. 75 § w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 w związku z art. 85 § 1 k.p.a. tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału, nieustosunkowanie się do wniosku stron o przeprowadzenie oględzin, a w konsekwencji ustalenie błędnego stanu faktycznego i ustalenie, że skarżący nie posiadają słusznego interesu; 2. art. 7 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego w sytuacji, gdy w sprawie zachodziła kwestia dotycząca wiadomości specjalnych, co spowodowało błędne ustalenie okoliczności, że po przesunięciu ogrodzenia możliwym będzie wjazd do garażu skarżących; 3. art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; 4. art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku merytorycznego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ; 5. art. 10 § 1 k.p.a.; 6. art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewodę analizy decyzji, od której skarżący wnieśli odwołanie pod kątem formalnym, nie zaś pod kątem materialnym;  7. art. 35 § 1, art. 36 § 1 w związku z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez inwestora złożonego [...] października 2013 r. wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych; 8. art. 40 § 1 w związku z art. 40 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że każdy z członków danego kręgu podmiotowego utrzymuje z każdym członkiem tego samego kręgu podmiotowego zażyłe stosunki i że doręczenie jednemu z nich pisma adresowanego do wszystkich, spowoduje otwarcie się terminu do wypowiedzenia się lub zaskarżenia dla wszystkich adresatów oraz nadużycie władztwa administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący upoważnili jednego współwłaściciela do odbioru korespondencji, co oczywiście nie miało miejsca; 9. art. 97 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki obligujące organ do podjęcia działania z urzędu i zastosowanie przepisów z art. 98 § 1 k.p.a.; 10. art. 123 § 1 w związku z art. 123 § 2 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odmowa zawieszenia postępowania nie musi przybrać formy postanowienia; 11. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ odwoławczy powinien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego; 12. art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracownika organu, w sytuacji, w której jest on równocześnie stroną postępowania, poprzez co doszło do połączalności strony postępowania oraz organu administracji publicznej w 1 osobie, co spowodowało przedłożenie interesu publicznego nad słuszny i obiektywny interes obywateli i tym samym przyczyniło się do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności; 13. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa ustawa w przedmiotowej sytuacji ma zastosowanie, w przypadku, gdy droga biegnąca ul. S. została błędnie zakwalifikowana do tej kategorii dróg i specustawa drogowa nie ma do niej zastosowania, zaś ul. S. to droga wewnętrzna; 14. art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 specustawy drogowej przez nieuwzględnienie, że organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość ustalenia lokalizacji drogi oraz nieuwzględnienie, że organ I instancji nie dokonał całościowej oceny zgodności ustalenia lokalizacji (linii rozgraniczających ul. S. dla działki stanowiącej własność skarżących); 15. art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 97 ust. 3 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie i niewykazanie, że niezbędnym w celu realizacji inwestycji celu publicznego jest podział nieruchomości skarżących w takim zakresie, jak został dokonany i że z takiej części nieruchomości skarżący muszą być wywłaszczeni; 16. art. 7 i art. 8 u.d.p. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa droga jest drogą gminną, nie zaś, tak jak jest to rzeczywiście drogą wewnętrzną, co skutkowało błędnym zastosowaniem specustawy drogowej, która ze swej istoty nie może być stosowana do dróg wewnętrznych; 17. różnicowanie sytuacji prawnej uczestników postępowania poprzez nałożenie obowiązków w różnym zakresie przy jednoczesnym braku określenia przesłanek stojących za różnicowaniem sytuacji uczestników; 18. art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że zastosowane rozwiązanie techniczne nie narusza istoty prawa własności; Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący szczegółowo omówili ww. zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej. Specustawa drogowa ma na celu przyśpieszenie realizacji dróg publicznych, bez konieczności odnoszenia się do przepisów prawa zawartych w różnych aktach normatywnych. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych – art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednocześnie pozostałe przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania i etap postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na którym znajdują one zastosowanie, bądź też wskazują na obowiązek złożenia ściśle określonych dokumentów uzyskiwanych w toku odrębnego postępowania administracyjnego. I tak, np. art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej nakazuje dołączyć do wniosku cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu. Jak prawidłowo wskazał Wojewoda, organy wydające decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Nie mogą natomiast dokonywać oceny słuszności, racjonalności lub opłacalności zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez inwestora. W szczególności, organy orzekające nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej, jeżeli wersja ta nie narusza obowiązującego prawa. Tylko bowiem stwierdzenie przez organy orzekające, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa (normę wynikającą z określonych przepisów prawa), zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Taka odmowa dla przykładu następuje w przypadku, gdy z przeprowadzonej w trakcie postępowania o wydanie decyzji oceny oddziaływania na środowisko okaże się, że projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie są spełnione przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. (tak Marian Wolanin w: "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009, str. 125). O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organy, a w konsekwencji i Sąd, rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie zbadać zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie. Ten kierunek orzecznictwa, w który wpisuje się również wyrok wydany w niniejszej sprawie, można uznać za dominujący (vide wyroki: WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z dnia 16 września 2010 r., II SA/Sz 563/10, WSA w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2010, II SA/Bk 309/10, wszystkie opublikowane w CBOSA). W świetle powyższego za nieuprawniony należy uznać zarzut skargi dotyczący zaniechania przeprowadzania przez organy oględzin działki stron, czy też powołania dowodu z opinii biegłego, bowiem dowody te, w związku w charakterem sprawowanej przez organy oceny wniosku – braku możliwości nakazania alternatywnej trasy inwestycji drogowej, nie mogłyby odnieść żądnego skutku. Zatem nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że uchybił przepisom postępowania, czy nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego, a w rezultacie dokonał nieuprawnionych ustaleń. Za chybione Sąd uznał te wywody skargi odnoszące się do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zasady słusznego interesu obywateli w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. Nie podzielił także zarzutu w zakresie naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa, czy konstytucyjne zasady równości obywateli wobec prawa. Sąd ocenia, iż w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Wyjaśnić w tym zakresie należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawa własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. W odniesieniu do kolejnych zarzutów skargi wskazać trzeba, iż w przedmiotowej sprawie organem, który wydawał decyzję I instancji był Prezydent Miasta [...], działający jako Starosta. Równocześnie wnioskodawcą, a więc podmiotem, na rzecz którego decyzja powyższa została wydana był zarządca drogi – Prezydent Miasta [...], działający poprzez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej i powiatowej – ustawodawca przydzielił staroście. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2014 r., poz. 595 ze zm.). W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ – prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli – organu, a jednocześnie jest wnioskodawcą, a gmina beneficjentem. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.). W tych okolicznościach rozważenia wymaga, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy powinien podlegać wyłączeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie popiera, że prezydent miasta na prawach powiatu nie powinien podlegać wyłączeniu od prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że obowiązek wyłączenia nie wynika z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych. Organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem. Przy tym działanie takie podlega kontroli. Przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat, czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach. Ponadto skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania. Ponadto specustawa drogowa nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Zaznaczyć należy, że wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Zatem jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, Baza NSA, zauważono, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. W kontekście powyższego zarzut dotyczący wyłączenia organu I instancji jest nietrafiony. Odnosząc się do zarzutu skargi, jakim był zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. czy art. 138 § 2 k.p.a., wskazać należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem Wojewoda dodatkowo uzupełnił materiał dowodowy uzyskując informację od Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w zakresie możliwości przebiegu inwestycji drogowej (pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z [...] grudnia 2014 r.). Okoliczność uzupełnienia postępowania przez Wojewodę przeczy twierdzeniom skarżących o braku zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy w zakresie wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków techniczno- budowlanych i zarzucie zawartym w skardze odnoszącym się do naruszenia art. 35, art. 36 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie podziela poglądu zawartego w skardze, że Wojewoda rozpoznając odwołanie nie dokonał prawidłowej weryfikacji decyzji organu I instancji. Okoliczności zakwalifikowania ulicy S. do kategorii drogi publicznej gminnej zostały wykazane w zaskarżonych decyzjach i wskazać wypada jedynie, że Sąd podziela wywody w tym zakresie dokonane przez organy. Nieuprawnione są zarzuty zawarte w skardze odnoszące się do naruszenia przepisów specustawy drogowej linii rozgraniczających ul. S. dla działki stanowiącej własność skarżących. Wskazać trzeba, iż w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej brak jest podstaw prawnych do ewentualnego zabezpieczenia roszczeń skarżących z tytułu wykonania przeniesienia ogrodzenia. Z akt sprawy nie wynika także, by skarżący występowali do zarządcy drogi o zatokę postojową. Okoliczności związane z utrudnieniem parkowania samochodem, czy manewrowaniem samochodem na działce skarżących, są ważne i istotne dla stron i Sąd tego nie neguje, niemniej jednak argumenty te nie stanowią o ważniejszym interesie strony nad interesem publicznym. Sąd nie podzielił również zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 75 § 1, art. 80, 84 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej jest bowiem wyczerpujący i został poddany wnikliwej i całościowej analizie. Zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda [...] odnieśli się przy tym do uwag zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania, szczegółowo wyjaśniając prezentowane przez nich wątpliwości. Decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego zawierają odpowiednie uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego, wyjaśniając dowody, na których oparto rozstrzygnięcie, oraz przepisy, które znajdowały zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Argumentacja prezentowana przez organy administracji publicznej jest spójna, logiczna i przekonująca. Sąd nie znalazł podstaw, by ją zakwestionować. Nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w trakcie postępowania strona skarżąca składała wnioski dowodowe i zastrzeżenia, była także informowana o podejmowanych czynnościach przez organy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.