VIII SA/Wa 200/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. nr SKO.ZP.171.2121.2017 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do organu) M. K. złożył do Wójta Gminy S. [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o powierzchni [...] m2 na działce nr ewid. [...] w S. [...]. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Na skutek odwołania złożonego przez B. S.- [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją znak [...] z [...] maja 2017 r., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że wniosek nie wskazuje, w jakim celu mają być ustalone warunki zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt wezwał wnioskodawcę (pismo z 17 lipca 2017 r.) do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na powyższe skarżący przedłożył pismo skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwany dalej: PINB) z prośbą o wskazanie z jakiego powodu musi uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odpowiedź PINB z [...] lipca 2017 r., wskazującą, iż przedmiotowa decyzja jest niezbędna w prowadzonym przez ten organ postępowaniu naprawczym dotyczącym samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Decyzją Nr [...] z [...] września 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 4, ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w S. [...]. Wójt określił, iż rodzaj inwestycji, to budowa budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz analizy urbanistycznej w odniesieniu do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego podał, iż nie dotyczą one przedmiotowej inwestycji, ponieważ przedmiotowa działka związana jest z zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym. Inwestor przedłożył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaświadczenie, że posiada (użytkuje) gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, tj. [...] ha przeliczeniowych, co znacznie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, która wynosi [...]ha oraz zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały od 1998 r. Ponadto wnioskodawca posiada kwalifikacje rolnicze oraz osobiście prowadzi gospodarstwo rolne. Wskazał, iż teren inwestycji o powierzchni [...] m2 stanowi działka nr ewid. [...] położona w miejscowości S. [...], która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosi [...] m2. Planowana inwestycja - budowa budynku gospodarczego służyć ma do przechowywania sprzętu, narzędzi rolniczych, płodów rolnych. Parametry budynku - wymiary zewnętrzne 7 m x 5 m, wysokość do okapu dachu do 3,5 m wysokość do kalenicy do 4,5 m od poziomu terenu, dach jednospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych do 30°. Oddziaływanie planowanej inwestycji zamykać się będzie w granicach terenu inwestycji. Lokalizacja inwestycji, zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku. Organ I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie zgłoszenia robót, w stosunku do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. W stosunku do ww. budynku PINB prowadzi postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, zwana dalej: p.b.). Celowość przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy wynika z wyroków sądów administracyjnych oraz orzeczeń organu nadzoru budowlanego, które zapadły w niniejszej sprawy i są dla organu nadzoru budowlanego wiążące. Inwestor określił jaki zakres robót został już zrealizowany (stan surowy i dach jednospadowy) i jaki pozostał do wykonania (ściana działowa, obróbki blacharskie, instalacja elektryczna, montaż bramy i drzwi). Budynek został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem złożonym 31 lipca 2009 r. Rodzaj wymiary i konstrukcja obiektu określone w zgłoszeniu zgadzają się z wykonaną inwestycją, do której nie wniesiono sprzeciwu. Budynek usytuowany jest w granicy z działką nr ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...] i w zbliżeniu do budynku gospodarczego na tej działce. Wójt ocenił, iż wniosek inwestora spełniał niezbędne wymogi, określone w art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nieruchomość objęta wnioskiem nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ogłoszono o przystąpieniu przez gminę do jego sporządzania. W nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, przedmiotowa działka nie znajdowała się na terenie przeznaczonym pod realizację inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja została uzgodniona ze Starostą Powiatu L., Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R., Inspektorat w Z. oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. - Placówka Terenowa w R. (które nie zajęły stanowiska w terminie, co skutkuje uznaniem uzgodnień za dokonane). Także przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, prawa własności i ładu przestrzennego oraz spełnione zostały ustawowe warunki, w tym wynikające z przepisów odrębnych do ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu złożonym na powołaną wyżej decyzję uczestniczka postępowania wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazała na wydane w niniejszej sprawie decyzje organu odwoławczego oraz orzeczenia sądów administracyjnych wydane w odniesieniu do rozstrzygnięć podjętych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego budynku. Wskazała, iż organ I instancji zignorował wytyczne zawarte w orzeczeniach organu odwoławczego i sądów, z treści których nie wynika, aby na inwestora nałożony został obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jest natomiast wskazanie o słuszności zastosowania trybu postępowania określonego w art. 50 i 51 p.b. Wyjaśniła również, iż sporny budynek nie spełnia warunków określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem MI), bowiem ściana o długości 7 m i wysokości 4,5 m znajduje się w granicy z działką nr [...], a ściana o długości 5 m i wysokości 3,5 m do 4,5 m wybudowana została nierównolegle do granicy z działką [...] w odległości od 0,00 m do 0,50 m. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] grudnia 2017 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy SKO nie zgodziło się z argumentacją organu I instancji co do celowości i zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 i art. 51 p.b. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 p.b. Przepisy te odmiennie niż art. 48 p.b. nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. To zaś oznacza, że brak jest podstawy prawnej do wydania w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2027/14 wyrok, w którym oddalając skargę kasacyjną wnioskodawcy jasno stwierdził, że realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia oznacza, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej. Nie oznacza to jednak, że organy administracji nie mogą prowadzić w stosunku do zrealizowanego na podstawie zgłoszenia obiektu budowlanego postępowania naprawczego, jeżeli obiekt taki narusza przepisy techniczno-budowlane lub zrealizowany został niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 p.b.). Niezasadne jest zatem twierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, jakoby zasadność zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy miała wynikać z wyroków sądów administracyjnych. Z kolei powołane w decyzji Wójta orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) z [...] kwietnia 2017 r. dotyczy utrzymania w mocy postanowienia PINB zawieszającego postępowanie w sprawie stanu prawnego spornego budynku, do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta w przedmiocie wniosku inwestora w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. budynku gospodarczego. W postanowieniu tym WINB skoncentrował się głównie na kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania nadzorczego i z postanowienia tego nie można wywodzić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy ze względu na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b. wobec czego zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 50 i art. 51 p.b. i błąd w zakresie ustaleń faktycznych pomijający okoliczność, że skarżący rozpoczął budowę po zgłoszeniu tej inwestycji (budynku gospodarczego) do właściwego organu w 2009 r., co powoduje dostrzeżoną przez organ I instancji możliwość poczynienia działań dla zalegalizowania istniejącego obiektu budowlanego poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, które i tak winny zaistnieć w tej sprawie, aby zalegalizować posadowiony obiekt budowlany i uzyskać wiedzę, czy możliwa jest inwestycja w miejscu określonym jej posadowieniem. Podniósł, iż proces legalizacji obiektu wymaga rozpoznania miejsca jego postawienia (warunków zabudowy) i stanu technicznego dla jego poprawy lub ustalenia warunków technicznych. Wydana przez organ odwoławczy decyzja z przyczyn podanych w sentencji skargi, uniemożliwia dalsze procedowanie w części ustalenia warunków zabudowy, które i tak w sprawie musi być analizowane i będzie musiało nastąpić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Kluczowym dla przedmiotowej sprawy jest wyjaśnienie, czy zasadnym i dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w przypadku wszczęcia postepowania naprawczego regulowanego przepisami art. 50 i 51 p.b. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 59 ust. 1 przewidują zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie. Do czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie budziło wątpliwości stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do inwestycji projektowanej co oznaczało, że w przypadku inwestycji zrealizowanej nie można było już ustalić takich warunków. Wskazana nowelizacja dopuściła możliwość legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b), umożliwiając inwestorowi uniknięcie nakazu rozbiórki obiektu, jednakże po spełnieniu szeregu warunków, w tym po uzyskaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dodatkowo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844, OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160) możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli została rozszerzona na sytuację, gdy w odniesieniu do tego obiektu zostało już wszczęte postępowanie rozbiórkowe. Zdaniem Sądu w odniesieniu do realizacji inwestycji budowlanej, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane muszą być interpretowane łącznie. Wynika z nich, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy jest wcześniejszym etapem procesu budowlanego niż decyzja o pozwoleniu na budowę (w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), która poprzedza rozpoczęcie robót budowlanych. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są dla organu administracji architektoniczno–budowlanej wiążące na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Istotą takiej decyzji jest określenie parametrów przyszłej zabudowy w oparciu o istniejący na danym obszarze stan zabudowy – w zakresie jej funkcji, a także linii zabudowy, wysokości planowanego obiektu, szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy itp. Celem tej procedury jest zapewnienie ładu przestrzennego rozumianego, jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Od tej zasady ustawodawca wprowadził w art. 48 p.b. wyjątek. Mianowicie w trakcie tzw. postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie między innymi zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospoda-rowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b). Analogiczne uregulowania zawierają art. 49b i art. 71a p.b., natomiast nie zawiera go art. 51 p.b. Z tego względu, zgodnie z zasadą, że wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco, nie można dopuścić możliwości procedowania w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacjach innych niż wprost wymienione w przepisach prawa tj. w art. 48, art. 49b bądź art. 71a p.b. Ponadto postępowanie naprawcze stanowi odrębny rodzaj postępowania, regulowany przepisami art. 50 i 51 p.b., wynikający ze szczególnej sytuacji, w której inwestor prowadzi budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub skutecznego zgłoszenia. Różnica pomiędzy postępowaniem naprawczym, a postępowaniem legalizacyjnym polega na tym, że w przypadku tego pierwszego w chwili przystąpienia do wykonywania prac inwestor legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę (zgłoszeniem), podczas, gdy przy samowoli budowlanej inwestor wykonuje roboty budowlane bez jakichkolwiek pozwoleń. W odniesieniu do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już istniejącej, w stosunku do której toczy się postępowanie w trybie art. 51 p.b. w orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy dla już realizowanej lub zrealizowanej inwestycji niezależnie od działań legalizacyjnych organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że realizuje obowiązek legalizacji nałożony na niego przez organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji to do kompetencji organu nadzoru budowlanego należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1890/12). Ponadto postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 p.b. nie daje organowi nadzoru budowlanego podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b p.b., bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. W sytuacji natomiast, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie skutecznego zgłoszenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie można uznać, że był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 p.b. (por wyroki: NSA z 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1725/09 i z 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1451/09, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 623/12, WSA w Gliwicach z 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 961/14). Na podstawie analizy przedstawionych przy skardze akt administracyjnych Sąd stwierdza, iż budynek gospodarczy objęty wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy został zrealizowany (stan surowy z dachem – pismo inwestora, k. 24 organu I instancji), ponadto w odniesieniu do ww. obiektu prowadzone jest przez PINB postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 p.b. (decyzja PINB Nr [...] z [...] września 2016 r. – k.15 akt organu odwoławczego). W świetle przedstawionych wyżej rozważań okoliczności te są istotne dla stwierdzenia, iż dla przedmiotowego budynku, nie można ustalić warunków zabudowy. Właściwie zatem organ odwoławczy ocenił, iż dla przedmiotowego budynku, który podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b. nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. W kontekście powyższego za niezasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 50 i art. 51 p.b. oraz nieprawidłowego ustalenia stanu fatycznego sprawy. Wyjaśnić w tym zakresie należy, iż okoliczność wybudowania spornego obiektu na podstawie skutecznego zgłoszenia nie uniemożliwia organom nadzoru budowlanego prowadzenia postępowania naprawczego, w sytuacji stwierdzenia, iż wykonane roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie ze zgłoszeniem. Prowadzone w tym zakresie postępowanie nie jest jednak w żaden sposób uwarunkowane postępowaniem w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.