VIII SA/Wa 288/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykwaterowania z lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 z ze zm.) dalej jako ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] grudnia 2008., nr [...] zarządzającej przymusowe wykwaterowanie M. W. z lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...] postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż M. W. otrzymała 5 września 1996 r. przydział osobnej kwatery stałej o powierzchni [...]. Przy ustalaniu powierzchni kwatery uwzględniono członków rodziny osoby uprawnionej tj. dzieci: K. W. i A. W. Obecnie w lokalu tym zamieszkuje jedynie M. W. Zadłużenie skarżącej za używanie zajmowanego lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich wynosiło [...] zł. W związku z tym zadłużeniem przekraczającym trzy pełne okresy płatności organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania o przymusowym wykwaterowaniu. Z pisma MOPS wynika, iż skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej. Pobiera wojskową rentę rodzinną przyznaną od 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w L. dnia [...] grudnia 2007 r. zarządził przymusowe wykwaterowanie M. W. z lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 28 grudnia 2007 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca M. W., żądając unieważnienie tej decyzji ze względu na trudną sytuację finansową i materialną. Wnosiła o udzielenie ulgi w spłacie zadłużenia. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych – stanowiącym w ocenie organu odwoławczego, podstawę orzekania w niniejszej sprawie – w stosunku do osób niebędących żołnierzami służby stałej, które nie uiszczają pełnych opłat za używanie lokalu lub pełnych opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego przez łączny okres dłuższy niż trzy miesiące, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM zarządza przymusowe wykwaterowanie w trybie art. 45 cytowanej ustawy. Z treści tego przepisu wynika natomiast, że ustawodawca określił kategorię osób wobec których nie można zarządzić przymusowego wykwaterowania tj. kobiety w ciąży, małoletniego, niepełnosprawnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) lub ubezwłasnowolnionego oraz sprawującego nad taką osobą opiekę i wspólnie z nią zamieszkałego, emeryta i rencisty spełniającego kryteria do otrzymywania świadczenia z pomocy społecznej. W takim bowiem przypadku organ powinien wystąpić do sądu z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, wezwanie do udziału gminy oraz określenie odszkodowania. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, bezspornym jest że zaległość z tytułu nieuiszczania pełnych opłat za używanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich istniała w dacie orzekania przez organ I instancji i przekraczała trzy pełne okresy płatności. Obecnie zaległość wynosi [...] zł. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż spełnia kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Fakt, nieskorzystania z pomocy społecznej został również potwierdzony przez właściwy organ. Skargę powyższą decyzję złożyła M. W., w której opisała trudną sytuację finansową i materialną. Nadmieniła, iż nie pobiera żadnej pomocy z uwagi na posiadane zadłużenie. Mieszka sama – po odliczeniu środków pieniężnych na bieżące opłaty, niewiele jej pozostaje na życie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podane w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej jako p.p.s.a. (Dz. U nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy w niniejszej sprawie, wydając przedmiotowe decyzje, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało ich uchyleniem. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwala dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, póz. 45). Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994r. III ARN 55/94 ( OSNAPiUS 1995, nr 7, póz. 83) jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Organ administracji nie może zatem odgrywać roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę czy strony postępowania. Przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zasada zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obu instancji. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony przed organem l instancji materiał dowodowy jest wystarczający i adekwatny do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w l instancji, lecz także - jeżeli jest to niezbędne - uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, póz. 99). Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż spełnia kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Jak już zostało zauważone, w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., I SA/Wa 34/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2385/06). To organ powinien ustalić, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, czy skarżąca spełnia kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 45. ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przymusowego przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych pozostających w zasobach Agencji dokonuje organ egzekucyjny, na wniosek dyrektora oddziału regionalnego Agencji, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustęp 3 cytowanego przepisu stanowi, iż do przymusowego wykwaterowania: 1) kobiety w ciąży, 2) małoletniego, 3) niepełnosprawnego w rozumieniu przepisów ustawy. o pomocy społecznej lub ubezwłasnowolnionego oraz sprawującego nad taką osobą opiekę i wspólnie z nią zamieszkałego, 4) emeryta i rencisty spełniającego kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej - nie stosuje się trybu, o którym mowa w ust. 1 i 2. W tym przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji występuje do sądu z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie gminy oraz określenie odszkodowania. Skarżąca M. W. pobiera wojskową rentę rodzinną w wysokości [...], od 1 stycznia 2007 r., przyznaną na podstawie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. Z 2004 r., Nr 8, poz. 66 ze zm.) (k. 18 i 19 akt administracyjnych – pismo Wojskowego Biura Emerytalnego w W., notatka urzędowa). Organ odwoławczy uznał, iż skarżąca nie mieści się w kategorii osób o których mówi przepis art. 45 ust. 3 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, ponieważ nie korzysta z pomocy społecznej, co potwierdza stanowisko Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (k. 8 akt administracyjnych – pismo MOPS). Jednakże przepis art. 45 ust. 3 pkt 4 dotyczy osób w nim wymienionych, które spełniają kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, nie zaś tych które z tej pomocy korzystają. Wprawdzie pismo Dyrektora WAM Oddziału Regionalnego skierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. stawiało pytanie, czy M. W. spełnia kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej lub jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej" (k. 4 – akt administracyjnych), to należy zauważyć, że odpowiedź z MOPS odnosiła się tylko do faktu korzystania z tej pomocy przez skarżącą. Organ odwoławczy zatem nie ustalił, czy skarżąca M. W. spełnia kryteria, a więc warunki, przesłanki do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Kryteria te organ powinien był ustalić na podstawie powołanej ustawy o pomocy społecznej. W sprawie nie miało znaczenia, czy skarżąca o tę pomoc się ubiegała lub czy też miała ją przyznaną. Zasadnie organ administracji publicznej zwrócił się do organu właściwego w sprawach z zakresu pomocy społecznej o udzielenie odpowiedzi, czy w sytuacji materialnej i rodzinnej w jakiej znajduje się skarżąca przysługiwałoby jej świadczenie z pomocy społecznej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 102 ustawy z 12 marca 2004 roku O pomocy społecznej( DZ.U z 2008 roku, nr 115, poz. 728 ze zmianami) pomoc taka może być udzielona z urzędu, co daje podstawę aby organ pomocy społecznej przeprowadził właściwe ustalenia, czy M. W. spełnia kryteria ustawowe do objęcia ją pomocą społeczną. Brak powyższych ustaleń w ocenie Sądu spowodował, iż zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.