VIII SA/Wa 305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. S. i Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] W. M. (dalej także jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i G. S. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] (dalej także jako: "organ I instancji", "Starosta") z [...] listopada 2016 r., znak: [...] orzekającej o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej - rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] (droga powiatowa) - [...] (droga powiatowa) - [...] (droga powiatowa) - [...] (droga gminna) w [...] wraz z infrastrukturą techniczną w liniach rozgraniczenia i poza tymi liniami, w-g kat. IV, XXV i XXVI. Decyzją powyższą, zatwierdzony został podział m.in. nieruchomości położonej w [...], obręb [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na działki o numerach [...] i [...]. Działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Miasta na prawach powiatu [...] z dniem [...] stycznia 2009 r., tj. dniem uprawomocnienia się ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Powyższa decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.; dalej jako "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych"). Wnioskiem z dnia 3 lutego 2016 r. Z. S. i G. S., byli właściciele działki ewidencyjnej nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o jej zwrot. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosków o zwrot nieruchomości Starostę [...]. Decyzją z [...] listopada 2016 r., znak [...] Starosta działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości normują przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ww. ustawy. Uznał, że kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest właściwa ocena kwestii możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. do nieruchomości, które stały się własnością publicznych osób prawnych na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjaśnił, że na podstawie uzyskanych w toku postępowania dowodów (dowodu z oględzin, pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z [...] kwietnia 2016 r.) ustalono, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu jej nabycia na rzecz Miasta na prawach powiatu - [...]. Zauważył, że w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. I OSK 1975/14 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż w odniesieniu do nieruchomości nabytych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie znajdują zastosowania przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Starosta, mając na uwadze w szczególności wykładnię art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dokonaną przez NSA, stwierdził, że niniejsze postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości, nie mogą mieć zastosowania w powyższym postępowaniu dotyczącym nieruchomości nabytej decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odwołaniu od decyzji Starosty Z. S. i G. S. wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie wnioskowanej nieruchomości. Zarzucili zaskarżonej decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 21, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tj. Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja RP"), polegające na złamaniu konstytucyjnych zasad ochrony własności, proporcjonalności i równości, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości przejętej na rzecz Miasta na prawach powiatu - [...], na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; - art. 23 ww. ustawy w związku z art. 136 u.g.n., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mogą mieć zastosowania; - art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przejęta nieruchomość może być wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; - art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie uznanie, że niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone, w sytuacji gdy zaistniały wszelkie przesłanki do tego aby orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości; - art. 216 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w oparciu o przepisy tego artykułu można orzec o umorzeniu przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy zaistniały wszelkie przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując ww. odwołanie, Wojewoda wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. Na wstępie swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest szczególną regulacją proceduralną w stosunku do kilku ustaw, m.in. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz u.g.n. Przepisy tej ustawy, jako normy szczególne procesowe, mają zatem, w zakresie w niej uregulowanym, wyłączność i pierwszeństwo przed normami ww. ustaw oraz k.p.a. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w kilku miejscach odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów, np. art. 11c zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., art. 11i dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów prawa budowlanego, art. 11f ust. 2, art. 12 ust. 5 czy art. 23 dotyczą odpowiedniego stosowania u.g.n. Należy zatem przyjąć, że tylko tam, gdzie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odsyła do stosowania innych regulacji - postępowanie dotyczące realizacji inwestycji drogowej może się toczyć w oparciu o zawarte w nich zasady. Wojewoda, podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt OSK 1975/14 wskazał, iż art. 23 ww. ustawy odsyła do wszystkich przepisów u.g.n., jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, że przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 ww. ustawy. Sam tytuł powyższego rozdziału tj. "nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej ustawy. Tym samym nie można na podstawie art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do nieruchomości nabytych na podstawie omawianej ustawy zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że na gruncie art. 136 u.g.n. zasadą jest, iż nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania "zbędności" nieruchomości określono w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W art. 136 ust. 2 u.g.n. zawarto zaś zastrzeżenie, że w przypadku upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n. oraz wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. W artykule tym brak jest zaś wskazania uprawniającego do stosowania go w odniesieniu do nieruchomości nabytych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Konkludując Wojewoda wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlegającą interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. W ocenie organu odwoławczego, brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wśród ustaw wymienionych w art. 216 ust. 1 u.g.n. powoduje, że brak jest podstawy prawnej umożliwiającej orzekanie o zwrocie nieruchomości w toczącym się postępowaniu. Powyższe skutkuje zaś koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, jak słusznie orzekł Starosta. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. nie zgodzili się Z. S. i G. S. (dalej: "skarżący"). Pismem z dnia 28 marca 2017 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Autorzy skargi zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 21, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP, polegające na złamaniu konstytucyjnych zasad ochrony własności, proporcjonalności i równości, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości przejętej na rzecz Miasta na prawach powiatu - [...] na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; - art. 23 ww. ustawy w związku z art. 136 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; - art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przejęta nieruchomość może być wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot tej nieruchomością cel, na który nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany; - art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie uznanie, że niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem zaistniały wszelkie przesłanki do tego aby orzec o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela; - art. 216 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w oparciu o przepisy tego artykułu można orzec o umorzeniu przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy zaistniały wszelkie przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając skarżący wskazali, że Starosta oraz Wojewoda doszli do nieprawidłowych wniosków w kwestii oceny możliwości zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości art. 136 ust. 3 u.g.n., która stała się własnością Miasta na prawach powiatu - Radom na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organy naruszyły tym samym konstytucyjne zasady wyrażone w art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, a w konsekwencji art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 136 i art. 216 u.g.n. Skarżący, powołując się na piśmiennictwo podnieśli, że nie można wyłączyć możliwości żądania zwrotu nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie szczególnych przepisów ustawowych, które nakazują w sprawach nieuregulowanych stosować wprost lub odpowiednio przepisy u.g.n. lub poprzednio obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych albo też regulujących wywłaszczanie nieruchomości w związku z określonymi potrzebami publicznymi w sposób oderwany od możliwości wywłaszczenia nieruchomości in genere. Zdaniem skarżących nie jest dopuszczalne różnicowanie sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości (i ich spadkobierców) wywłaszczonych na podstawie klasycznej decyzji wywłaszczeniowej w porównaniu z sytuacją prawną byłych właścicieli nieruchomości (i ich spadkobierców) pozbawionych własności w drodze zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie może być bowiem tak, że osoba pozbawiona prawa własności nieruchomości na skutek decyzji wydanej w oparciu o przepisy u.g.n., czy innych ustaw wskazanych w art. 216 u.g.n., może ubiegać się o jej zwrot, a osoba pozbawiona nieruchomości na skutek jej przejęcia na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych takiej możliwości została pozbawiona. W konsekwencji należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zwrotu nieruchomości nabytych w trybie ww. ustawy, na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych u.g.n. Inna wykładnia powyższych przepisów stałaby w sprzeczności z art. 21, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP. Następnie skarżący wskazali, że kontrargumentem powyższego wywodu nie może być również powołanie się przez organy obu instancji na brzmienie art. 216 u.g.n., który enumeratywnie wskazuje ustawy w przypadku których zastosowanie znajdzie art. 136 u.g.n. Skarżący podnieśli, że podzielają pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt: lI SA/Gl 16/15. W wyroku tym ww. sąd stwierdził, że w takich sprawach zbędne jest odwoływanie się do art. 216 u.g.n., wystarczy bowiem wskazanie art. 1 ust. 1 pkt. 5 tego aktu i możliwe jest zastosowanie przepisów jego rozdziału 6, w tym art. 136. W ocenie skarżących powyższy pogląd zasługuje na uznanie, tym bardziej, że art. 216 u.g.n. obowiązuje od momentu wejścia w życie u.g.n., tj. od 1997 r., natomiast przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych weszły w życie w 2003 r. Zatem siłą rzeczy nie mogły zostać uwzględnione w tym przepisie w momencie kiedy u.g.n. wchodziła w życie. Postępowanie wywłaszczeniowe było przez pewien czas obowiązywania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednym z odrębnych postępowań, poprzedzającym budowę drogi. Zatem ustawodawca nie miał potrzeby "wprowadzania" do treści art. 216 u.g.n. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę skarżących w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z [...] lutego 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] listopada 2016 r. orzekającą o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że na podstawie decyzji nr [...]z [...] grudnia 2008 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej - rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] (droga powiatowa) - [...] (droga powiatowa) - [...] (droga powiatowa) - [...] (droga gminna) w [...] wraz z infrastrukturą techniczną w liniach rozgraniczenia i poza tymi liniami, w-g kat. IV, XXV i XXVI. Decyzją powyższą, zatwierdzony został podział m.in. nieruchomości położonej w [...], obręb [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na działki o numerach [...] i [...]. Działka nr [...]stała się z mocy prawa własnością Miasta na prawach powiatu [...] z dniem [...] stycznia 2009 r., tj. dniem uprawomocnienia się ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Spornym pozostaje natomiast, czy wobec nie rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu nabycia ww. działki, organy mogą i powinny zastosować przepisy rozdziału 6 u.g.n. normującego zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem Sądu, w tak zaistniałym stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy u.g.n. normujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, z powodów prawidłowo wskazanych w uzasadnieniach, zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sam tytuł powyższego rozdziału, tj. "nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej ustawy, jednakże w art. 23 wskazał, że w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy u.g.n. Na gruncie przepisu art. 136 u.g.n. zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania "zbędności" nieruchomości określono w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W art. 136 ust. 2 zawarto zaś zastrzeżenie, że w przypadku upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n., a ponadto do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 1, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Przepis ten zawiera katalog aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, i w sprawach których możliwe jest orzeczenie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. Norma kolejna (art. 216 ust. 2) zawiera zaś wyliczenie aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz m.in. podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy. Zgodnie z art. 216 ust. 2 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przepis art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. W zawartym w nim wyliczeniu brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje i uznaje za swój pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2785/15. W wyroku tym, NSA wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w art. 23 stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Odsyła zatem do przepisów u.g.n. ale tylko w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. W ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych brak jest zatem regulacji dotyczącej zwrotu nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej. Przejęcie nieruchomości w trybie ww. ustawy pod realizację inwestycji drogowej nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu u.g.n. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odbiera bowiem własność z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że co prawda przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nosi znamiona wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1602/09 (LEX nr 745095) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepis art. 216 u.g.n. stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych". W świetle powyższego wobec braku odesłania w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do przepisów u.g.n. w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisów u.g.n. w kontrolowanej sprawie. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n., organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc i wydania rozstrzygnięcia in merito. Prawidłowo zatem uczynił Starosta orzekając w niniejszej sprawie jako organ I instancji, a Wojewoda jako organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. Zauważyć również należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Gl 16/15, na który powołują się w skardze skarżący został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny przywołanym wyżej wyrokiem z 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2785/15. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów prawa wskazanych w skardze i dlatego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił.