VIII SA/Wa 320/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego R. -[...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 25 lutego 2019 r. nr IX/111/2019 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta R. 1) stwierdza nieważność § 9 ust. 2, § 14 oraz § 19 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miejska w R. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152, dalej: u.z.z.w.z.o.ś., ustawa kompetencyjna), podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta R. (dalej: regulamin, uchwała). Pismem z 2 marca 2021 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: 1) powtórzenie oraz modyfikację w § 8 ust. 2-4 załącznika do uchwały terminu wydania warunków przyłączenia do sieci, koniecznych minimalnych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz okresu ważności wydanych warunków uregulowanych w art. 19a ust. 1, 4 i 7 u.z.z.w.z.o.ś.; 2) przyznanie w § 9 ust. 2 regulaminu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej; 3) powielenie w § 14 regulaminu unormowania zawartego w akcie wyższego rzędu, a mianowicie przytoczenie § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472, dalej: rozporządzenie z 2018 r. w sprawie określania taryf) dotyczącego sposobu określenia pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza; 4) określenie w § 19 regulaminu, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne a Gminą Miasta R., gdy tymczasem zwrot "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś., stanowiącym delegację ustawową, nie upoważnia rady gminy do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy tymi podmiotami. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, wszystkie publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ww. ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Sąd podziela zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w § 9 ust. 2 regulaminu, z którego wynika, że Rada Miasta, ustalając warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.z.o.ś., wskazała, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Ww. przepis ustawy kompetencyjnej nie przewiduje jednak możliwości wskazania przez radę gminy przypadków odmowy przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W myśl art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Rada Miejska nie miała zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, publ. cbosa). W § 14 uchwały Rada Miasta nieprawidłowo powtórzyła treść § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. w sprawie określania taryf, który wskazuje, w jaki sposób liczona jest ilość pobranej wody w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego. W tym zakresie należy zgodzić się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. cbosa). Ponadto za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej uznać należy § 19 regulaminu stanowiący, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne a Gminą Miasta R. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś., stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy cywilnej pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa na jej terenie, w tym ochrony przeciwpożarowej. Gmina ponosi koszty realizacji tego zadania, co wynika wprost z w.cyt. przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma zaś skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku pod względem technicznym, faktycznym, a nie formalnym, wskazać: kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać z wody na takie cele. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa gminy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Należało zatem przyjąć, że przepis § 19 kontrolowanej uchwały został statuowany bez upoważnienia ustawowego, a więc z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 374/21, wyroki WSA: w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19, z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 158/19, wszystkie publ. cbosa). Sąd nie podziela jednak zarzutu skargi dotyczącego istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta przy formułowaniu § 8 ust. 2-4 regulaminu. Przepis ten wskazuje, co powinien zawierać pisemny wniosek o wydanie warunków przyłączenia składany do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci. Prokurator zarzucił, że tak sformułowany przepis § 8 ust. 2-4 regulaminu jest powtórzeniem przepisu art. 19a ust. 1, 4 i 7 ustawy kompetencyjnej. W tym zakresie Sąd zauważa, że ww. przepis art. 19a został dodany do u.z.z.w.z.o.ś. z dniem 19 września 2020 r. na podstawie art. 7 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). W dacie podejmowania kontrolowanej uchwały, a więc 25 lutego 2019 r., przepisy u.z.z.w.z.o.ś. nie zawierały szczegółowego przepisu – art. 19a, obejmującego wydanie warunków przyłączenia do sieci: odbiór przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Zdaniem Sądu Rada Miasta nie miała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ograniczeń w zakresie formułowania w regulaminie warunków przyłączania do sieci, zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. Nie można więc organowi zarzucić, że w § 8 ust. 2-4 regulaminu określił w sposób odmienny, niż to wynika z ustawy, elementy jakie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia oraz terminy ich wydania, a nadto że powtórzył uregulowanie stanowiące o okresie ważności wydanych warunków. W tym zakresie Sąd w punkcie 2 wyroku oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnośnie do zarzutów uchwalenia przez Radę Miasta przepisów § 9 ust. 2, § 14 i § 19 regulaminu z istotnym naruszeniem prawa, Sąd w całości podzielił argumenty skargi i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu w tej części nieważności zaskarżonej uchwały (punkt 1 wyroku).