VIII SA/Wa 548/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Klwów (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej: u.z.z.w.z.o.ś.), podjęła uchwałę nr XXIII/147/2008 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków (dalej: Regulamin, uchwała). Pismem z 28 czerwca 2019 r., sprecyzowanym na rozprawie 2 października 2019 r., Prokurator Rejonowy w Przysusze (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. oraz § 137, § 143 i § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: z.t.p.) poprzez: - określenie w § 1 celu wydania regulaminu odmiennego niż wskazany w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., szczególnie poprzez wskazanie jako adresata Regulaminu jednostkowo Referatu Usług Komunalnych (dalej: RUK), a nie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś., - określenie w § 3 RUK jako przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś., podczas gdy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym w rozumieniu tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność, - określenie w § 4-17, § 19-20, § 22-23; § 26-30, § 34; § 41-43, § 45, § 51-54, § 56, § 55-67, § 69, § 71-72 RUK jako jedynego podmiotu zdolnego do zawarcia umowy z odbiorcami usług, wydania warunków technicznych i świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, - brak faktycznego określenia w treści § 4 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, ilości i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń odbieranych ścieków, takich jak w szczególności minimalna ilość dostarczanej wody, ilość ścieków; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w związku z art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 13, że RUK może odmówić ponownego świadczenia usług, jeśli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług, kiedy z treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy; 3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w Regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie, polegające na wskazaniu w: - § 6 ust. 1 miejsca wydania rzeczy, - § 10 przesłanek odstąpienia od umowy i kosztów ponownego uruchomienia przyłącza, - § 12 ust. 2 przesłanki wstrzymania świadczenia usług,- § 14-20 obowiązków odbiorcy w zakresie korzystania z instalacji i jej urządzeń, jej zabezpieczenia, współdziałania z przedsiębiorstwem i celów wykorzystywania pobieranej wody, - § 22-29 czasu obowiązywania umowy, przesłanek jej rozwiązania i wygaśnięcia oraz stosowanych przepisów, - § 37-40 okresu obrachunkowego, miejsca wydania rzeczy, zasad rozliczeń i obowiązków stron, - § 46 dodatkowych opłat za wznowienie dostaw wody lub odprowadzania ścieków, - § 63 przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków; 4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust 2 u.z.z.w.z.o.ś. i art. 6 ust. 4 tej ustawy poprzez: - zobowiązanie w § 16 odbiorcy do informowania RUK o zmianach stanu prawnego nieruchomości, - stwierdzenie w § 21 ust. 2, że umowa z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym może być zawarta tylko w uzasadnionych przypadkach, - stwierdzenie w § 26, że umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości po przedstawieniu dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączonej nieruchomości, - wskazanie w § 50 pkt 3 i 7, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i mapę sytuacyjno-wysokościową, podczas gdy umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a nadto art. 6 ust. 2 wprowadza jako warunek zawarcia umowy wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy; 5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 56 negatywnych przesłanek przyłączenia do sieci, kiedy zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług; 6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez uzależnienie w § 59 wydania warunków technicznych od uiszczenia opłaty, kiedy przepisy u.z.z.w.z.o.ś., jak również inne akty prawne obowiązującego systemu, nie upoważniają gminy do ustalania i nakładania na członków wspólnoty samorządowej tego rodzaju opłat związanych z podłączeniem; 7) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. oraz z art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 68, że dla poboru wody na cele przeciwpożarowe zapewnienie dostawy wody następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, kiedy nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego i rozliczenia dokonuje gmina na podstawie cen i stawek określonych w taryfie; 8) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 137 i § 143 z.t.p. poprzez częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w: - § 6 ust. 2 treści art. 15 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., - § 8 treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś., - § 9 treści art. 6 u.z.z.w.z o.ś., - § 10 treści art. 8 u.z.z.w.z.o.ś., - § 12 ust. 1 treści art. 7 u.z.z.w.z.o.ś., - § 31-36 treści art. 27 u.z.z.w.z.o.ś. i aktów wykonawczych, - § 55 i § 58 treści art. 15 ust.2 u.z.z.w.z.o.ś.; 9) naruszenie przepisów u.z.z.w.z.o.ś. w § 44 Regulaminu polegające na nałożeniu na odbiorców usług obowiązku zakupu wodomierza. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator, wskazując na treść art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., zarzucił, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, a w szczególności: 1) wskazała na jednostkowe oznaczenie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, które jest przedmiotem praw i obowiązków wynikających z tego regulaminu, co jest sprzeczne z prawem; 2) nie ustaliła minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ciśnienie, ilość, jakość); 3) nałożyła obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej lub wydania warunków technicznych; 4) zróżnicowała uprawnienia wynikające z Regulaminu w zależności od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości i w związku z tym żądania dodatkowych dokumentów; 5) uregulowała sprawy takie jak: sposób i termin wzajemnych rozliczeń, prawa i obowiązki stron, które zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. powinny znaleźć się w umowie; 6) zastosowała powtórzenia przepisów u.z.z.w.z.o.ś. i innych aktów prawnych, modyfikacje i definicje nowych pojęć oraz odwoływała się do treści innych aktów prawnych (które w przyszłości mogą zostać np. zmienione czy uchylone). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała w całości zarzuty w niej zawarte. Podniosła, że trwają obecnie prace związane z przyjęciem nowego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Klwów. Jego projekt został przyjęty Uchwałą Nr VI/52/2019 Rady Gminy Klwów z dnia 17 czerwca 2019 r. w celu przekazania go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19, publ. Lex nr 2697393). Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. W ocenie Sądu w przedmiotowym Regulaminie Rada Gminy nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w § 4 ust. 1 lit. a Regulaminu zobowiązano RUK do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do dostawy wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, a w § 4 ust. 2 wskazano, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi i na potrzeby gospodarcze winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Zdrowia, to jednak wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. nastąpiło jedynie formalnie. W rzeczywistości w zaskarżonej uchwale brak jest dokładnego uregulowania minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody i ilości odprowadzanych ścieków oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane (por. np. wyroki WSA: w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 605/06, publ. cbosa, z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, w Gliwicach z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl662/06, publ. cbosa, w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. cbosa, w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, publ. cbosa), w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17 publ. cbosa). W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu, skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że ze względu na to, iż regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać, z mocy art. 16 u.z.z.w.z.o.ś., przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania konkretnej nazwy podmiotu (por. np. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, a także wyroki WSA: w Olsztynie z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 658/10, z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 435/19, w Bydgoszczy z 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 660/12 oraz we Wrocławiu z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 824, wszystkie publ. cbosa). W treści kontrolowanej uchwały wielokrotnie organ wskazywał RUK jako adresata Regulaminu (§ 1, § 3), zamiast przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. (przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność), czy też jako jedynego podmiotu zdolnego do zawarcia umowy z odbiorcami usług, wydania warunków technicznych i świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (§ 4-17, § 19-20, § 22-23; § 26-30, § 34; § 41-43, § 45, § 51-54, § 56, § 55-67, § 69, § 71-72 ), co stanowi istotne naruszenie ww. przepisu prawa (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, w Gliwicach z 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 149/13, wszystkie publ. cbosa). W zaskarżonej uchwale w § 13 wskazano również, że RUK może odmówić ponownego świadczenia usług, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług. Z treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przyjęty przez organ stanowiący gminy regulamin winien określać warunki przyłączenia nieruchomości do sieci. Ich spełnienie oraz techniczne możliwości świadczenia usług, zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś są jedynymi i wystarczającymi przesłankami podłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. cbosa). Gmina nie ma zatem kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. przesłanek odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, publ. cbosa). Dlatego przepis § 13 Regulaminu istotnie narusza art. 6 ust. 2 i art. 15 ust. 4 w.cyt. ustawy. Rada Gminy w zaskarżonej uchwale przekroczyła delegację ustawową z art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., normując w § 6 ust. 1, § 10, § 12 ust. 2, § 14-20, § 22-29, § 37-40, § 46 i § 63 elementy, które powinny znaleźć się w umowie (np. miejsce wydania rzeczy, sposób i termin wzajemnych rozliczeń, prawa i obowiązki stron, czas obowiązywania umowy, przesłanki odstąpienia od umowy, jej rozwiązania i wygaśnięcia, okres obrachunkowy). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym zawarcie w regulaminie postanowień dotyczących warunków i trybu rozwiązania umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowym (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, publ. Lex nr 296985, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, publ. cbosa, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, publ. Lex nr 418151). Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257//18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18, wszystkie publ. cbosa). Przedmiotowa uchwała nałożyła również w § 59 możliwość pobierania opłaty za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", a w § 44 obowiązek zakupu wodomierza. Jednak regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany przez rady gmin nie może przewidywać żadnych opłat dla odbiorców związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. To stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 115/18, w Olsztynie z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 566/18, wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, wyrok WSA w Kielcach z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 473/18, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/18, dostępne w cbosa). Należy zauważyć, że art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym samym przepis § 59 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. W przepisie § 56 ust. 1 i 2 Regulaminu organ przewidział sytuacje, w których RUK ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w sytuacji, kiedy z treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepis ten nie reguluje negatywnych przesłanek, które stanowią przeszkodę do przyłączenia do sieci nieruchomości. Zatem gmina nie ma upoważnienia ustawowego do ich formułowania, lecz tylko do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (przesłanki pozytywne). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 844/18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, publ. cbosa). Kontrolowana uchwała w szeregu przepisach zróżnicowała uprawnienia wynikające z Regulaminu w zależności od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. W świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym (por. § 21 ust. 2, § 26, § 50 pkt 3 i 7 Regulaminu). Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Tak samo wprowadzenie w § 16 Regulaminu dodatkowego obowiązku po stronie odbiorcy informowania o zmianach własnościowych nieruchomości, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, doprowadziło do naruszenia w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18, w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, publ. cbosa). Z treści art. 22 pkt 2 u.z.zw.z.o.ś. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Stąd brak jest podstawy prawnej do statuowania w § 68 Regulaminu, że ilość wody pobieranej na cele przeciwpożarowe jest ustalana w umowie. Poza tym analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś. prowadzi do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W ocenie Sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekazanie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt 220/19, z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 158/19, publ. cbosa). W uchwale Rada Gminy zastosowała szereg powtórzeń i modyfikacji przepisów u.z.z.w.z.o.ś. i innych aktów prawnych, wskazując kwestionowane przepisy w punkcie 8 skargi, co jest sprzeczne z § 137, § 143 i § 149 z.t.p. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, definiowanie nowych pojęć oraz odwoływanie się do treści innych aktów prawnych, które w przyszłości mogą np. zostać zmienione czy też uchylone (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, publ. cbosa). Nie znajduje również uzasadnienia wprowadzenie przez Radę Gminy w Regulaminie nieznanego u.z.z.w.z.o.ś. pojęcia "wodomierz własny" (por. np. § 42, § 43, § 44). Pojęcie "dodatkowego wodomierza" (nie "własnego wodomierza") zostało zdefiniowane pośrednio w art. 27 ust. 6a u.z.z.w.z.o.ś., a prawodawca lokalny nie jest upoważniony do ponownego definiowania (nawet w sposób zbieżny treściowo) pojęć ustawowych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, publ. Lex nr 2477090). Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym Regulaminie kwestii wymienionej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.