VIII SA/Wa 33/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody M. z dnia 22 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2024 r. Nr [...], Wojewoda M. (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania R.K., K. J., J. K., L. W., J. W., S. G., R. B., A. G., B. T., M. D., D. K., D.D., G. P. i B. J., od decyzji Starosty S. (dalej: Starosta, organ I instancji) Nr [...] z 1 sierpnia 2024r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu wraz projektem architektoniczno-budowlanym i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. obejmujące: Budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] sp. z o.o. Nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości G.R., gm. J.– umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Nr [...] z dnia 1 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że odwołanie od decyzji Starosty wnieśli R.K., K. J., J.K., L.W., J.W., S.G., R.B., A.G., B. T., M. D., D.K., D.D., G.P., B. J., którzy nie byli stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wojewoda wyjaśnił, że legitymację strony do wniesienia odwołania od decyzji należy co do zasady oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny oparty jest na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji). Cechą interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie w określonej sprawie oraz musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu zgłaszającego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie powinno nastąpić w toku jego rozpoznania, na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem, zgodnie z art. 136 k.p.a. Dlatego też Wojewoda, pismem z dnia 11 września 2024 r. znak: [...], wezwał skarżących do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, poprzez: • dostarczenie do M. Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem (przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego) kopii dokumentu, zgodnie z art. 76a k.p.a., lub wskazanie numeru elektronicznej księgi wieczystej, z którego wynika dla odwołującego się, na chwilę obecną, prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością znajdującego się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; • wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego Odwołujący się wywodzi, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Wyjaśnił, że do dnia wydania przedmiotowej decyzji R.K., J.K., L.W., J. W., S.G., R.B., A. G., B. T., M.D., D.K., D.D., G.P. nie odpowiedzieli na ww. wezwanie, a więc nie podali czy są właścicielami nieruchomości, która byłaby położona w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i nie udokumentowali naruszenia własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. W związku z tym, Wojewoda stwierdził, iż odwołujący się nie posiadają interesu prawnego, związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji. Z dokumentacji nie wynika, aby zaskarżona decyzja mogła mieć wpływ na sferę ich praw lub obowiązków, regulowanych przepisami prawa. Odnosząc się odwołującej K. J., Wojewoda wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie poinformowała, że jest ona właścicielką działek w strefie oddziaływania obiektu, do których prawo potwierdza Księga Wieczysta nr [...]. Dodatkowo, powołała się na przepisy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Podała, że jej nieruchomość leży w strefie oddziaływania planowanego obiektu i wybudowanie przedmiotowej inwestycji w oczywisty sposób wpłynie negatywnie na jej życie i zdrowie oraz sąsiadów. Z kolei odwołująca się – B.J., właścicielka działki nr [...], wskazała, że swój interes prawny wywodzi z art. 28 ust. 2 p.b., z art. 2, art. 21. art.64, art. 68. art. 74 Konstytucji RP, z art. 122a, art. 141 ust. 1-2, art. 144, art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobów sprawdzania, dotrzymywania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia, art. 14 załącznika do rozporządzenia) i w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (§ 1 pkt 1-2 tabela 2 załącznika do rozporządzenia), art. 222 § 2, art. 144, art. 439, art. 23, art. 24 § 1-2 Kodeksu cywilnego i art. 160, art. 165 Kodeksu karnego. Organ odwoławczy podniósł, że istotnym zagadnieniem jest ustalenie, czy wniosek pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 p.b., czy też nie. Stroną, stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. To właśnie te podmioty stanowią strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przypomniał, że przedmiotem inwestycji jest budowa Stacji Bazowej telefonii komórkowej operatora [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...], zlokalizowaną w miejscowości G.R., gm. J., pow. szydłowiecki. Na ww. terenie znajdować się będzie wieża kratowa [...], której wysokość trzonu wynosi 54 m, a jej łączna wysokość nad poziom terenu wynosi 55,95 m (wraz z betonowymi cokołami, kotwami wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami), na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze. Wewnątrz wieży ustawione zostaną urządzenia sterujące E., mocowane na stalowych rusztach. Ponadto, zostanie wykonana niezbędna infrastruktura techniczna (wewnętrzna linia zasilająca oraz przyłącze telekomunikacyjne i światłowodowe) na działce nr [...]. Podkreślił, że jak wynika z Księgi Wieczystej nr [...], K.J. jest współwłaścicielką działek nr: [...],[...],[...] w miejscowości G.R., gm. J.. Projektowana stacja bazowa została zaprojektowana w odległości ok. 20 m od jej działki o nr ewid. [...], ok. 35 m od działki o nr ewid. [...]oraz ok. 430 m od działki o nr ewid. [...]. Działki K. J. o nr [...] i [...] nie są zabudowane. Z kolei B. J. jest właścicielką działki nr [...], która to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, sąsiadująca z działką inwestycyjną. Wskazując na treść ww. art. 28 ust. 2 p.b., Wojewoda podniósł, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specjalis w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem dopiero wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda zaznaczył, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. W związku z tym stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Podkreślił przy tym, że nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o takie oddziaływanie na nieruchomość, które będzie ograniczało jej zagospodarowanie wbrew obowiązującym przepisom. Niezbędne staje się wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym prawem budowlanym ze względu na powstanie projektowanej zabudowy Celem regulacji zawartej w art. 28 p.b. było zatem przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc w skutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą m.in. przepisy rozporządzeń: Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), dalej "warunki techniczne", Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM z 2019 r." oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MZ z 2019 r.". Jak zaznaczył organ odwoławczy, istotne znaczenie w sprawie znajduje nowelizacja przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu RM z 2019 r., dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071, dalej: "rozporządzenie zmieniające". W wyniku nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie tj. z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z 2019 r., dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz o określonych wartościach równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, w związku z czym ww. instalacje nie zaliczają się już do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższej nowelizacji przedsięwzięcia te nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że w sprawie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w którym postępowanie nie zostało zakończone, stosuje się przepisy rozporządzania RM z 2019 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Prowadzi to do zawężenia kręgu stron postępowania, ponieważ w obecnym ramach prawnych nie ma potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Wojewoda stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że w otoczeniu obiektu żadnych budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi na obszarach stref, w których może wystąpić gęstość mocy pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 10 W/m2, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania obiektu będzie obejmował inne nieruchomości oprócz działki, na której planuje się zrealizować inwestycję. Zgodnie z treścią § 314 rozporządzenia MI z 2002 r. budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Z kolei z rozporządzenia MZ z 2019 r. wynika, że zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności (gęstość mocy) wynosi odpowiednio: f/200 (załącznik, tabela 2 pkt 10) dla zakresu częstotliwości od 400 MHz do 2000 MHz (gdzie f to wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego) oraz 10 W/m2 (załącznik, tabela 2 pkt 11) dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego od 2 GHz do 300 GHz. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym, zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych trzech anten, na projektowanej wieży kratowej, będzie wynosić: 800, 1800 oraz 2100 MHz., trzy anteny będą pracowały w paśmie częstotliwości 900 MHz oraz sześć radiolinii. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. W projekcie budowlanym na rysunkach przedstawiono rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne dla pochylenia minimalnego i maksymalnego dla anten sektorowych - w azymucie 286°, 102°, 11°, 56°, 170°, 252° odpowiednio w odległościach 7,81 m; 5,25 m; 5,25 m, 5,25 m, 5,25 m, 5,25 m od środka anteny, przy maksymalnym (czyli najbardziej niekorzystnym) pochyleniu wynosi 50,2 m n.p.t. Jak wynika z dokumentacji, na podstawie przeprowadzonych analiz stwierdzono, że dla rozpatrywanej instalacji obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Wojewoda zauważył, że B.J.dołączyła do odwołania opinię biegłego dr inż. J.G., sporządzoną dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że generalnie z ww. opinii nie wynika żeby nad działką skarżącej występowała gęstość pól elektromagnetycznych wyższa niż dopuszczalna w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Ponadto wskazał, że B.J.podała także w odwołaniu, że powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ była stroną postępowania o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, którą zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy zauważył, że nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/24 oddalił skargę B.J.. Dalej wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane odrębnie dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jak i miejsc dostępnych dla ludności, zgodnie z którym w miejscach dostępnych dla ludności gęstość mocy nie powinna przekraczać 10 W/m2. Mając na uwadze treść powyższego rozporządzenia wyjaśnił, że obszarem oddziaływania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest teren, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej - poza inwestorem - uczestniczyć powinni właściciele działek (użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości), ponad którymi, zgodnie z opracowaniami kwalifikacyjnymi, zlokalizowane są strefy o gęstości pól elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne, tj. powyżej 10 W/m2. Tymczasem w stosunku do działek skarżących taka sytuacja nie zachodzi. W ocenie Wojewody skarżące nie wskazały na żadne inne normy przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wskazywałby na ograniczenie ich praw do zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu skarżącym przymiotu strony. Sam bowiem fakt położenia działki skarżących w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji, kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na uznanie ich za strony postępowania w świetle art. 28 ust. 2 p.b. Zatem za zasadne Wojewoda uznał twierdzenie Starosty, że skarżące z uwagi na lokalizację ich działek, nie mogą być uznane za strony postępowania. Konkludując Wojewoda za zasadne uznał umorzenie postępowania odwoławczego od tej decyzji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B.J.(dalej: skarżąca), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 8 § 1-2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie powinna być stroną postępowania w sytuacji, gdy jej działka znajduje się w odległości ok. 20 m od miejsca, w którym ma być wybudowana inwestycja o wysokości 55,95 m, co jednoznacznie przemawia za tym, że powinna być stroną, a ponadto wynika to też z obowiązku wykonania pomiarów pól elektromagnetycznych, konieczności analizy przekroczenia poziomu promieniowania oraz z faktu obecności immisji, które mogą być ponad przeciętną miarę, co było wykazane przez nią w toku postępowania, a ponadto Burmistrz J., SKO w R. i WSA uznały ją za stronę postępowania ws. ustalenia lokalizacji, uznając, że oddziaływanie inwestycji obejmie jej działkę, a w niniejszym postępowaniu Wojewoda uznał inaczej, co nie budzi zaufania do Organów władzy publicznej oraz jest odstąpieniem od podjętych wcześniej orzeczeń w podobnej sprawie, bowiem parametry inwestycji się nie zmieniły; 2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 122a ust. 1, art. 141 ust. 1-2, art. 144 ust. 1-3, art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 14 załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i w zw. z § 1 pkt 1-2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i tabelą nr 2 w załączniku do rozporządzenia oraz art. 222 § 2, art. 144, art. 439, art. 23, art. 24 § 1-2 ustawy Kodeks cywilny poprzez całkowite pominięcie tych przepisów w sytuacji, że wskazała, że wywodzi z nich bycie stroną, a Wojewoda przytoczył na str. 4 decyzji, że powołała się na te przepisy, a następnie na str. 8 decyzji wskazał, że żadne przepisy nie zostały wskazane oraz na str. 5 decyzji wskazano, że określona norma nie musi być przekroczona do stwierdzenia przymiotu strony, a na str. 7 kierowano się tylko i wyłącznie przekroczeniem normy - wzajemna sprzeczność w uzasadnieniu decyzji, co nie budzi zaufania do Organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty, akcentując, że jest właścicielem działki nr [...], co zostało przytoczone na str. 5 decyzji Organu. Działka ta znajduje się - podobnie jak działka nr [...] - w odległości ok. 20 m od miejsca, w którym ma być wybudowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że wysokość wieży ma wynosić aż 55,95 m. Zdaniem skarżącej, gdyby stacja bazowa telefonii komórkowej się zawaliła, to zniszczyłaby jej mienie znajdujące się na jej działce. Powinna być więc stroną postępowania, aby móc skontrolować, czy zagospodarowanie jej nieruchomości nie zostanie ograniczone wskutek zawalenia się masztu i zniszczenia jej własności (dom i ogrodzenie). Wszak gdyby maszt się zawalił na jej działkę, to w tym miejscu, w którym by runął, nie można by było wznieść żadnego budynku. Tak więc, w ocenie skarżącej, zdecydowanie powinna brać udział w postępowaniu. Ponadto w dalszej części uzasadnienia skarżąca przytoczyła obszerne fragmenty orzeczeń m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego (III OSK 2762/21, II OSK 1500/18, II OSK 1787/21), na poparcie swoich twierdzeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia trzeba na wstępie powiedzieć, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja, którą umorzono postępowanie odwoławcze. Zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259 j.t.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., (aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, j.t.) lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kontroli sądowej według kryteriów legalności podlega decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec – jak wskazał organ odwoławczy – uznania, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. To dalej podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie przez organ odwoławczy przepisom k.p.a. Reguluje on m.in. czynności organu odwoławczego i typizuje rozstrzygnięcia, jakie mogą być przez ten organ wydane po rozpatrzeniu odwołania. Środek zaskarżenia gwarantuje stronie postępowania zrealizowanie w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a., ale mającej również walor zasady konstytucyjnej wobec ustanowienia jej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 p. 3 k.p.a. i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w omawianym przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą uznaniem, że złożone przez skarżącą odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, co w dalszej kolejności prowadzi do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko przyjęte w sprawie przez Wojewodę M. i uznaje je za prawidłowe. Zważyć przede wszystkim należy, że ustawodawca w przepisie art. 61 § 1 k.p.a. przyjął że skutecznie odwołanie może złożyć podmiot, który spełnia warunki określone w art. 28 k.p.a., definiującym stronę postępowania przy jednoczesnym zastosowaniu art. 29 tej ustawy. Definicja zawarta w art. 28 k.p.a. skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego (lub obowiązku), rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Jest to element spajający sferę stosowania prawa procesowego i materialnego w postępowaniu administracyjnym, bowiem według klasycznych poglądów nauki i judykatury instytucja strony ma charakter zarówno materialny, jak i procesowy. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: k.p.a., Komentarz, Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z dnia: 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa 1996, nr 1; 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1610/97, Lex nr 48736; 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96, Lex nr 44195; 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 844/98, Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765; sygn. akt VII SA/Wa 1107/07, Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki, mimo że zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 459/08, Lex nr 505401). Interes prawny jest interesem o charakterze osobistym przez to, że jest zindywidualizowany, własny oraz skonkretyzowany. Może być wyprowadzony z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji. W tym względzie wypracowana została jednolita linia orzecznicza wynikająca choćby z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., (sygn. akt IV SA 1285/98, nie publ.) czy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007 r., (sygn. akt II SA/Gd 527/07 - Lex 299305). W konsekwencji należy uznać, że badanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest związane z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Istotne przy tym jest, że ze względu na konsekwencje procesowe pierwszorzędnym obowiązkiem właściwego w sprawie organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym status strony w konkretnej sprawie powinien być przyznany. W rozpoznawanej sprawie, co trafnie ocenił Wojewoda D., brak było możliwości przyznania legitymacji procesowej skarżącej spółce. Przechodząc do stanu faktycznego i prawnego sprawy trzeba zaznaczyć, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji Starosty S., ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawały zatem kwestie merytoryczne dotyczące poprawności zatwierdzenia, przez organ I instancji, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś istota tej sprawy sprowadza się do kontroli prawidłowości odmowy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu w powyższym przedmiocie. Należy podkreślić, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży również na organie II instancji nawet w sytuacji gdy organ I instancji przyznał danemu podmiotowi status strony, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. W sytuacji zaś ustalenia braku legitymacji do bycia strona postępowania po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie organ odwoławczy zobligowany jest postępowanie zainicjowane tym odwołaniem umorzyć. Dokonując kontroli przedmiotowej decyzji w powyżej wskazanym zakresie, Sąd uznał, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie jej interes prawny, właściwie rozpoznał badaną kwestię w jej całokształcie i dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji, wbrew zarzutom skargi nie naruszył przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 cytowanej już ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839), zwanego jak wyżej "rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć" oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2[...]), zwanego jak wyżej "rozporządzeniem w sprawie pól elektromagnetycznych". W tym miejscu należy podkreślić, że z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z 16.05.2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo uwzględnił zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć z 2019 r., która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071 - dalej "rozporządzenie zmieniające"). W wyniku nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie, czyli z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym ww. inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Powyższy przepis przejściowy stanowi o tym, że w tej sprawie, skoro postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone, do ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy, wydając decyzję musiał zastosować przepisy w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w nowym brzmieniu, nadanym temu rozporządzeniu z dniem 4 czerwca 2022 r. W ocenie Sądu, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, że nowy stan prawny przekłada się na sposób ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Inaczej mówiąc, z uwagi na uchylenie regulacji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć z 2019 r., od dnia 4 czerwca 2022 r. nie ma obowiązku kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w przedmiocie jak w tej sprawie, w oparciu o kryterium, czy jego nieruchomość znajduje się pod osiami głównych wiązek promieniowania anten, tak jak to miało miejsce w decyzji organu I instancji. Traci zatem aktualność kluczowy zarzut skargi sprowadzający się do próby wyprowadzenia interesu prawnego właśnie z faktu, że nad nieruchomością skarżącej przebiegają wiązki promieniowania. Co więcej skarżącą stoi na stanowisko, że jak podano w treści skargi, że ,,krąg stron ustalić należy na podstawie obszaru oddziaływania obiektu – także w aspekcie w jakim jego budowa determinować będzie możliwość przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich". Należy jednak zauważyć, że Wojewoda precyzyjnie przeanalizował wskazane w dokumentacji projektowej zapisy dotyczące w szczególności dopuszczalne pola elektromagnetyczne, wysokość wieży i zawieszenia anten oraz azymuty. Należy też podkreślić, że w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się również natężenie szkodliwego promieniowania. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie właściciel nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości budynkiem z przeznaczeniem dla ludzi byłaby niewątpliwie ograniczona. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, organ odwoławczy trafnie wskazał, iż w projekcie wyznaczono zgodnie z aktualnie obowiązującymi regulacjami obszar oddziaływania obiektu. Z projektu budowlanego wynika, że obszar występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy 10 W/m²< występuje na wysokości nie mniejszej niż 25,4 m nad granicą miejsc dostępnych dla ludzi. Natomiast maksymalny zasięg występowania strefy promieniowania elektromagnetycznego o gęstości przekraczającej dopuszczalną wartość obejmuje jedynie działkę zainwestowania. Tym samym należało uznać, że organ ten zasadnie przyjął, że działka skarżącej nie doznaje ograniczeń w ewentualnym zagospodarowaniu, z uwagi na wystąpienie ponadnormatywnego promieniowania, co ma wpływ na ustalenie jej statusu jako strony w przedmiotowym postepowaniu. Nadto przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Dla uzyskania statusu strony w tego rodzaju postępowaniu nie jest wystarczające subiektywne odczucie skarżącej co do możliwości zagospodarowania jej działki z uwagi na sąsiedztwo stacji bazowej telefonii cyfrowej. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wskazała na żadne inne normy, które wskazywałby na ograniczenie jej prawa do zagospodarowania. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu jej przymiotu strony. Sam bowiem fakt położenia działki w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na przyznanie jej legitymacji strony, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazywane przez skarżącą naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzeń nie znalazło potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy. Tym bardziej nie sposób podzielić zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej wiązanych z błędną analizą materiału dowodowego. Jak wyjaśnił to organ II instancji, w świetle aktualnych regulacji stacja bazowa telefonii komórkowej nie podlega weryfikacji pod kątem badania oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie Inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Z analizy tej wynika, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w całości zamykają się w granicach działki inwestycyjnej. Z przedstawionej przez Inwestora analizy wynika więc, że obszar oddziaływania inwestycji w całości zawierać się będzie w granicach działki inwestycyjnej. Tym bardziej więc działka, na której zamieszkuje Skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu ze względu na jej usytuowanie w stosunku do działki inwestycyjnej, co obrazuje mapa znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że skarżąca z uwagi na lokalizację jej działki, nie może być uznana za stronę postępowania, nie posiada prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji Starosty odwołaniem, i w takim razie postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić, o czym Sąd orzekł na wstępie.