VIII SA/Wa 35/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udziału mieszkańców w kosztach budowy wodociągu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] września 2010 roku Rada Gminy w S. nad W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad udziału mieszkańców sołectw – W. P., S., P., Z. P., K. P., M., K. N. przy dobrowolnym wsparciu właścicieli( samoistnych posiadaczy) nieruchomości. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) w związku z art. 148 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2000 roku, nr 46, poz. 543, dalej u.g.n.). W § 1 zapisano, że wodociąg grupowy ,, [...] ‘’ w miejscowościach W. P., S., P., Z. P., K. P., M., K. N. realizowany będzie przy udziale mieszkańców w kosztach, na zasadzie dobrowolności, którego inwestorem będzie Gmina S. nad W.. Wartość inwestycji wg. ceny kosztorysowej wynosić będzie [...] zł brutto wraz z przyłączami o wartości [...] zł( § 2 uchwały). W § 3 ustalono, na poczet udziału właściciel( samoistny posiadacz) nieruchomości wnosić będą dobrowolne opłaty w wysokości [...] zł za jedno przyłącze. Opłaty będą wnoszone w gotówce w kasie Urzędu Gminy w oparciu o umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy wnoszącymi opłaty a wójtem gminy. W dniu [...] stycznia 2013 roku Rada Gminy S. nad W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...]. W dniu [...] grudnia 2016 roku Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2010 roku. Zaskarżonej uchwale zarzucał: rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 18 ust.1 u.s.g. w związku z art. 148 ust.4 u.g.n. poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych. W związku z powyższym wnosił o: Stwierdzenie nieważności w całości wyżej powołanej uchwały nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] września 2010 roku. W uzasadnieniu skargi podnosił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie jej nieważności po upływie terminu z art. 94 ust.1 u.s.g., niezależnie od daty uchwalenia aktu. W przypadku aktów prawa miejscowego nie ma zastosowania tryb opisany w wyżej powołanym przepisie polegający na możliwości stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie( art. 87 ust.2 Konstytucji RP). Kwalifikacja uchwały rady gminy nakładającej obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jako aktu prawa miejscowego jest powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych( m.in. wyroki NSA z 13 grudnia 2000 roku, syg. akt II SA 2320/00 i 29 sierpnia 2000 roku, syg. akt II OSK 730/06). Skarżący wskazywał, że z art. 84 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że obywatel jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Wskazane w uchwale przepisy nie mogły stanowić podstawy materialnoprawnej do ich uchwalenia. Przepisem takim nie mógł być powołany w uchwale art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g., który w istocie określa własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Przepis ten ma charakter organizacyjny. Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 18 ust.1 u.s.g. stanowi normę o charakterze ogólnym. Podobnie jak nieprzywołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust.2 pkt 15, który stanowi jedynie normę ogólną kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy( a nie wymienionych w pkt 1 – 14a). Powyższe regulacje nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełniają jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko wynikać pośrednio z ustawy. Niedopuszczalne jest domniemywanie istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego. Skarżący podnosił, że zasady finansowe uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone w ustawie z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 144 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, a przywołany w uchwale przepis art. 148 ust.4 u.g.n. dotyczy jedynie sposobu ustalenia opłaty adiacenckiej. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, to należy zauważyć, iż korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg jest koniecznością życiową. Oplata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej, ukrytej pod postacią ,,dopłaty’’ do inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Samo określenie opłaty jako ,, dobrowolnej ‘’ nie zmienia jej rzeczywistego charakteru. Została wprowadzona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. W ocenie skarżącego uchylenie zaskarżonej uchwały w całości przez Radę Gminy w S. nad W. nie czyni skargi bezprzedmiotową. Powołał się na stanowisko zawarte w wyroku NSA z 29 grudnia 2011 roku, syg. akt I OSK 1719/11 ,, uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutków prawnych, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia’’. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego dotyczy całości uchwały. Istota zawartej w niej regulacji dotyczyła stwierdzenia udziału mieszkańców w kosztach przyłączenia do wodociągu, ustalenia wysokości opłaty oraz sposobu jej wnoszenia. Przedmiot regulacji zawarty w § 4 powinien zostać uregulowany w regulaminie dostarczania wody i odbioru ścieków na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków. Wobec wydania zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa winna zostać stwierdzona jej nieważność. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o umorzenie postępowania w związku z tym, że przedmiot postępowania odpadł, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podnosił, że zgodnie z art. 94 ust.2 u.s.g. wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności jest nieuprawniony. Jeżeli bowiem nie doszło do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie wynikającym z art. 94 ust.1 u.s.g., czyli terminie roku od dnia podjęcia, to jedynie sąd może orzec o niezgodności takiej uchwały z prawem. Wobec sformułowania żądania stwierdzenia nieważności uchwały, to skarga winna być oddalona. Nadto organ podnosił, że nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego, że uchwała będąca przedmiotem postępowania jest prawem miejscowym, co stwarza możliwość jej zaskarżenia po upływie rocznego terminu wynikającego z art. 94 ust.2 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie kształtuje obowiązków o charakterze powszechnym. Gdyby tak było uchwała ta powinna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M., ponieważ taki obowiązek nakładają przepisy prawa powszechnie obowiązującego tj. ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (DZ.U z 2016 roku, poz. 296). Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty, a Wojewoda M. nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do sposobu jej ogłoszenia. Także i treść uchwały wskazuje na to, że nie był to akt prawa miejscowego. Przede wszystkim zgodnie z treścią uchwały udział mieszkańców w budowie wodociągu został określony na zasadzie dobrowolności. Uchwała nie określała żadnej normy prawnej obligującego mieszkańca do określonego zachowania lub do powstrzymywania się od określonych zachowań. Nadto skarżąca wskazywała, że zaskarżona uchwała została uchylona w 2013 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż przedmiotowa uchwała winna zostać zaliczona do aktów prawa miejscowego. Co prawda ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje, czym jest akt prawa miejscowego. W orzecznictwie wskazuje się, że akt ten, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, tj. zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. Ponadto powinien mieć charakter zewnętrzny – być aktem generalnym i abstrakcyjnym oraz zawierać normy kompetencyjne, dające możliwość działania wobec innych podmiotów. Charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacja prawna adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego( por. wyroki NSA z 13 marca 2013 roku, syg. akt II OSK 37/12, z 22 maja 2012 roku, syg akt II OSK 636/12). Kontrolowana uchwała została skierowana do ogółu mieszkańców lokalnej społeczności nakładająca obowiązek wnoszenia opłat na koszty budowy wodociągu w wysokości [...] zł za jedno przyłącze. Sam fakt użycia słowa ,, dobrowolna’’ opłata w kontekście możliwości dokonania przyłącza do posesji stawia danego właściciela w sytuacji przymusu jej wniesienia w określonej wysokości bez względu na rzeczywisty koszt jego budowy. Opłaty te faktycznie mają charakter jednostronnie nałożonej daniny publicznej i zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego. Brak jest podstaw aby należności traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym. Jako podstawa prawna uchwały został podany przepis art. 18 ust.1 u.s.g., który przewiduje, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten wprowadza tzw. domniemanie kompetencji rady gminy i służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów i ma wyraźne granice wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może podejmować te działania, które nie zostały zastrzeżone dla kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta, pod warunkiem, że działania mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty niewątpliwie należy do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. i w szczególności obejmuje sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z zestawienia przepisów nie można domniemywać kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z udziałem finansowym mieszkańców. Z tego względu wskazane w uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie mogły stanowić podstawy do jej podjęcia. Podstawą do stanowienia prawa miejscowego przez gminę może być art. 40 ust.2 u.s.g. zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad oraz trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. Należy zgodzić się ze skarżącym również wskazany w uchwale przepis art. 148 ust.4 u.g.n. , który dotyczy sposobu ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 144 ust.1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z tych też względów należy podzielić stanowisko skarżącego, iż wskazane przepisy w zaskarżonej uchwale nie mogły stanowić podstawy prawnej do jej podjęcia. Stwierdzenie, że kontrolowana uchwała miała charakter przepisu prawa miejscowego, przesądza o wadliwości tego aktu również z tego powodu, że w treści uchwały brak jest wskazania, iż podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z mocy art. 88 ust.1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Na zasadzie art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych( DZ.U z 2011 roku, nr 197, poz. 1172 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba , że akt normatywny określi dłuższy termin. Z tego też względu wobec braku skierowania do publikacji uchwały rady gminy w S. nad W., której treść ma walor aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa – art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podkreślić należy, że uchylenie kwestionowanej uchwały i jej nieobowiązywanie w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu wejścia w życie uchwały derogującej. Nieważność zaś niniejszej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia. (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. w sprawie K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07). Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa maja charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego w całości. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.