VIII SA/Wa 352/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy B. (dalej: Rada Gminy, organ) w dniu [...] października 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (dalej: uchwała). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k oraz art. 6i ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 t.j., dalej: u.c.p.g.). Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa: - art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.), art. 2 i 94 Konstytucji oraz art. 42 u.s.g. poprzez wadliwe określenie w §5 uchwały dwóch terminów określających wejście w życie uchwały; - art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu w §1 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z §5 uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r. Tym samym w §5 zawarto dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło 8 listopada 2019 roku, a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 22 listopada 2019 roku. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę od dnia 1 stycznia 2020 roku. Wobec powyższego bezspornym jest, że przepis §5 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona. Ponadto w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami od gospodarstwa domowego, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Wprowadziła jednak nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstwa domowego na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. W aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat przez radę gminy jest jednak wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Rada nie zgodziła się z zarzutami Prokuratora, że w §5 uchwały nie wprowadzono rozróżnienia terminów "wejścia w życie uchwały" i "uzyskanie przez uchwałę mocy". Użycie dwóch różnych terminów nie wprowadza jakichkolwiek sprzeczności wewnętrznych, a także nie wprowadza w błąd. Taki zapis ma charakter powszechny i stosowany jest w wielu aktach prawa miejscowego. Rada Gminy wyraźnie wskazała, że data wejścia w życie nie może być wcześniejsza niż 1 stycznia 2020 r. Powołując się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z 22 stycznia 2016 r. w sprawie II FSK 3231/15 argumentowała, że była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia ustawą z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228, dalej: ustawa nowelizująca) do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a, który obowiązuje od 6 marca 2013 r. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 u.c.p.g., w którym mowa o ustaleniu stawki opłat bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Za taką wykładnią przemawia systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Regulacja dotycząca możliwości zróżnicowania stawki opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy zawarta została w treści art. 6j ust. 2a, a więc bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Rada Gminy wskazała także na treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji), w którym stwierdzono, że projekt ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., natomiast organ prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, aktualnym na dzień orzekania przez Sąd - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". W ocenie Sądu możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ. CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd taki w całości aprobuje i przyjmuje za własny. Zdaniem Sądu przeciwne stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, za rozumieniem organu wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko organu oparte jest na wyroku NSA z 22 stycznia 2016 r. w sprawie II FSK 3231/15, który odwoływał się w swojej treści do wyroku tegoż Sądu z 6 października 2015 r. w sprawie II FSK 1797/15, w której to z kolei dokonano oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów u.c.p.g. obowiązujących w marcu 2013 r. Wówczas obowiązujący art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewidywał takie uprawnienie do różnicowania stawki opłat w przypadku metody określonej zarówno w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Istotne jest jednak, że ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., dokonano nowelizacji m.in. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W miejsce treści: "Rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)." Jak wynika z powyższego w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (data podjęcia uchwały 30 października 2019 r.), brak jest normy ustawowej, z której można (przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej) wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Innymi słowy, o ile w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe z uwagi na cofnięcie upoważnienia dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu na przeprowadzoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów art. 6j ust. 1 – 2a oraz art. 6k ust. 1 i ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r. nie mają wpływu argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę, mające swoje źródło w projekcie ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji) oraz zapisach przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji z 3 stycznia 2013 r. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że istotnym naruszeniem prawa jest również sprzeczność zawarta w §5 zaskarżonej uchwały. Otóż powołany przepis zawiera on dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 8 listopada 2019 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 stycznia 2020 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa początek jej obowiązywania nastąpił w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały. Sąd, działając w trybie art. 134 p.p.s.a., dostrzegł i to, że Rada Gminy nie miała kompetencji do zdefiniowania w §2 uchwały pojęcia "gospodarstwa domowego". Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje uprawnienia rady do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa, albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 1008/19 i wyroki w nim wskazane: WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2018 r., II SA/Bd 111/18; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.