VIII SA/Wa 365/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynęło pismo A. Z. informujące o dokonaniu przez E. W. (dalej: skarżąca, inwestor) samowolnej rozbudowy istniejącego na działce nr ewid. [...] przy ul. D. [...] w m. G., gmina W. budynku mieszkalnego parterowego z dachem jednospadowym. W wyniku oględzin ustalono, że inwestor w 2009 r. rozbudował istniejący na ww. działce budynek o wymiarach: 13,40 m x 3,30 m. Zrealizowana rozbudowa znajduje się około 60 cm od istniejącego ogrodzenia z działką sąsiednią. W trakcie rozbudowy zmieniono także konstrukcję dachu, podnosząc go jednocześnie o około 50 cm w kalenicy. Rozbudowa została wykonana z gazobetonu. W ścianie od strony ogrodzenia znajdują się trzy otwory okienne wypełnione luksferami, natomiast w dachu wykonanym z blachodachówki zamontowano trzy okna dachowe. Rozbudowa nie jest jeszcze zakończona; do wykonania pozostały tynki, podłogi oraz posadzki. PINB w toku postępowania ustalił, że rozbudowa realizowana jest bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor oświadczył, że w miejscu realizowanej rozbudowy usytuowany był garaż w złym stanie technicznym, dlatego został rozebrany. Garaż tern stanowił większą część obecnie realizowanej rozbudowy. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej: P.b.), nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 3,30 m x 13,40 m. Wskazał, iż usytuowanie przedmiotowej rozbudowy nie spełnia warunków wymaganych przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), ponieważ budynek powinien być usytuowany w odległości od granicy sąsiedniej o 3 m (ściana bez otworów) i o 4 m (ściana z otworami). Doprowadzenie rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami i tak wiązałoby się z dokonaniem rozbiórki i ponowną jego rozbudową w zgodnej z przepisami odległości od granicy działki. Stąd brak podstaw do legalizacji samowoli budowlanej. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ II instancji, organ odwoławczy). Skarżąca wskazała na lakoniczność decyzji organu I instancji, brak szerszego odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego, który ma istotne znaczenie dla sprawy. Poza tym PINB pominął przepisy § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na podstawie którego nie mają znaczenia odległości 3 m i 4 m między ścianą budynku a granicą sąsiedniej działki. Organ I instancji nie wziął pod uwagę, że granica rozbudowanego budynku nie uległa przesunięciu, a w ścianie skierowanej do granicy nie ma otworów okiennych, tylko luksfery. PINB nie wezwał sąsiada – B. G. do wypowiedzenia się, czy wyraża zgodę na usytuowanie ściany budynku mieszkalnego w odległości 60 cm od działki nr [...]. Decyzją Nr [...] z [...] października 2017 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 P.b. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła rozbudowa obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Właściwym trybem prowadzenia postępowania jest więc art. 48 P.b. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu II instancji, PINB w toku prowadzonego postępowania prawidłowo ustalił, że przedmiotowa rozbudowa narusza obowiązujące przepisy, bowiem nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie usytuowania budynku względem sąsiedniej działki budowlanej. Odległość ww. obiektu od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] wynosi około 0,60 m i jest mniejsza niż dopuszczają przepisy (§ 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym odległość ta winna wynosić nie mniej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą pełną w stronę granicy działki oraz 4 m w przypadku ściany z otworami). Wobec powyższego w sprawie nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przedmiotowy obiekt, jako sprzeczny z warunkami technicznymi nie może zostać zalegalizowany w ramach procedury przewidzianej przez Prawo budowlane. Jeżeli nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. W przedmiotowym stanie faktycznym przepisy prawa nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na odstąpienie od nałożenia obowiązku rozbiórki. W skardze złożonej na decyzję organu II instancji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia podstaw podjętej decyzji oraz z pominięciem wybranych zarzutów stawianych decyzji, co skutkowało naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego oraz wydaniem nieprawidłowej decyzji, a także na wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez brak wyjaśnienia, czemu organ uznał, iż w niniejszej sprawie jedyną prawną możliwością jest nakaz rozbiórki części budynku, podczas gdy przepisy umożliwiają zalegalizowanie budynku o parametrach jakie dotyczą przedmiotowej nieruchomości; 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez brak ustalenia konkretnych warunków zabudowy nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją i ich zgodności z obowiązującym na danym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego; 3) naruszenie art 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób rzetelny, a w konsekwencji oparcie się jedynie o własne twierdzenia, nieodzwierciedlające całokształtu sytuacji formalno-prawnej nieruchomości, położonej przy ul. D. [...] miejscowości G.; 4) naruszenie art 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji całości materiału dowodowego, w tym szeregu okoliczności, które zostały zgłaszane jako wyjaśnienia w zakresie, w jakim dotyczyły one przedmiotowej nieruchomości; 5) naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ ma kompetencje do tego, aby oceniać i odnosić się w sposób merytoryczny do kwestii rozbiórki części budynku bez przeprowadzenia stosownych ekspertyz technicznych w zakresie bezpieczeństwa przeprowadzenia tego rodzaju czynności bez uszczerbku dla pozostałej części budynku; 6) naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 P.b. w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez PINB, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy dającego podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki; 7) § 12 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, mimo braku przesłanek ustawowych. W motywach uzasadnienia skargi skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił podstaw i motywów, jakimi kierował się przy ocenie przedmiotowej sprawy. Podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że ten dokonał prawidłowej oceny stanu fatycznego i prawnego. Takie uzasadnienie w ocenie skarżącej nie spełnia minimalnych wymogów stawianych przez przepisy prawa administracyjnego, które wymagają od organów szczególnej staranności przy rozpatrywaniu sprawy, a także szerokiego i konkretnego uzasadnienia. Skarżąca uznała, że niedopuszczalne jest popieranie przez organ odwoławczy decyzji o nakazie rozbiórki w sytuacji, kiedy nie zostały ustalone prawidłowo okoliczności faktyczne sprawy, ani też wyczerpane pozostałe mniej kategoryczne i rygorystyczne środki prawne. Organ sam przyznał, że istnieje możliwość legalizacji budynków powstałych w sposób dotknięty uchybieniami natury formalnej. Nie przedstawił jednak stronie, na czym dokładnie to polega, jakie warunki należy spełnić, jakie czynności podjąć, aby wykorzystać wszelkie środki w celu uniknięcia tak drastycznych rozstrzygnięć. Ponadto, organ zaniechał skontrolowania inwestycji pod kątem oceny, czy nie narusza lub zagraża interesom osób trzecich, właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 5 ust. 1 P.b. oraz art. 9 ust. 1 P.b.). W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego organów nadzoru budowlanego była rozbudowa budynku mieszkalnego o część o wymiarach: 3,30 m x 13,40 m w odległości około 60 cm od granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...]. Na skutek tej rozbudowy zmieniona została również konstrukcja dachu, gdyż podniesiono go o około 50 cm w kalenicy. Organy prawidłowo więc uznały, że rozbudowa ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ilekroć bowiem w ustawie Prawo budowlane jest mowa o budowle, należy przez to również rozumieć rozbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.). Bezsporne jest, że skarżąca nie posiadała pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w stronę granicy sąsiada. Przy okazji legalnego remontu domu w 2009 r. rozebrała garaż, będący w złym stanie technicznym, dokonując przedmiotowej rozbudowy z jednoczesną zmianą konstrukcji dachu. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia (...). Zatem nakaz rozbiórki można skierować wobec obiektu budowlanego jako całości, jak i jego części. Jednak, jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze, nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku tylko wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2399/98, publ. Lex nr 62130; 8 grudnia 2000 r., IV SA 2624/98, publ. Lex nr 657264; 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 788/05, publ. Lex nr 209457; 25 lipca 2006 r., sygn. akt 958/05, Lex nr 275477, 24 sierpnia 2010 r., II OSK 1248/09, publ. Lex nr 737696; 14 października 2015 r., II OSK 348/14, publ. Lex nr 1987222; 9 lutego 2016 r., II OSK 1412/14, publ. Lex nr 2114309; 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 579/16 publ. Lex nr 2455172). Tak więc samo stwierdzenie realizacji rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę nie determinowało organów nadzoru budowlanego automatycznie do zastosowania trybu legalizacyjnego z art. 48 P.b. w sytuacji, gdy w pierwszej kolejności nie ustalono, czy przedmiotową samowolę budowlaną można wydzielić bez uszczerbku dla reszty legalnie wzniesionego budynku. W tym celu PINB winien dysponować stosowną ekspertyzą techniczną, opisującą szczegółowo roboty budowlane wykonane przez inwestora bez pozwolenia na budowę, na podstawie której dokona ustaleń, czy istniejący budynek byłby narażony na zniszczenie po rozbiórce wykonanych samowolnie elementów obiektu. Organ I instancji nie zwrócił uwagi na tę istotną okoliczność, a WINB w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu w tym zakresie, podnoszonego przez skarżącą w punkcie 4 odwołania. Jeśli PINB ustali na podstawie ekspertyzy technicznej, zleconej do wykonania przez inwestora, że istniejący budynek byłby narażony na zniszczenie po rozbiórce wykonanych samowolnie elementów rozbudowy obiektu, gdyż są one połączone w sposób trwały ze starą, legalną zabudową, to wówczas rozpatrzy niniejszą sprawę w trybie naprawczym przewidzianym w art. 50–51 P.b. Na tym etapie postępowania w przedmiotowej sprawie ocena organów, że zachodzi konieczność zastosowania art. 48 P.b. była przedwczesna, a więc tym samym wadliwa. W tym miejscu należy przypomnieć, że organ nadzoru budowlanego, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego zadośćuczyniły powyższym powinnościom i zbadały wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonały obiektywnej i wnikliwej ich oceny prawnej. Od właściwego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie zależeć będzie zastosowanie właściwego trybu legalizacji (art. 48 P.b. lub art. 50-51 P.b.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że obie kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku (punkt 1). O kosztach postępowania, obejmujących zasądzenie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie, PINB zastosuje się do powyższych wytycznych, a więc w pierwszej kolejności zobowiąże inwestora do złożenia ekspertyzy technicznej na okoliczności wskazane w uzasadnieniu, a następnie podejmie stosowne czynności we właściwym trybie legalizacji samowoli budowlanej.