VIII SA/Wa 377/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o stwierdzeniu wydania postanowienia z naruszeniem prawa oddala skargę. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...],[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "organ odwoławczy", "GINB") na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 763/13, zażalenia J.S. oraz J. S. (dalej: "skarżących") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "organ I instancji") z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdzające wydanie własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] z naruszeniem prawa – uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił J. S. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł za budowę stawów rybnych o łącznej powierzchni 0,4691 ha w tym: 1. Staw nr 1 ok. 0,2160 ha, 2. Staw nr 2 ok. 0,1716 ha, 3. Staw nr 3 ok. 0,0815; na terenie działek o nr ewid. gr. [...],[...],[...] przy ul. H. w [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 688/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...],[...]WINB wznowił postępowanie zakończone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...],[...] WINB działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie własnego postanowienia nr [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż J. S. nie brała czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie organ uznał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy zachodzi konieczność utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Zdaniem organu wadliwość procesowa polegająca na braku zapewnienia stronie czynnego udziału przed organami nadzoru I i II instancji nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ nie znalazł podstaw do uchylenia własnego postanowienia, ponieważ w wyniku jego wzruszenia zapadłoby rozstrzygnięcie w istocie odpowiadające dotychczasowemu (art. 146 § 2 k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], GINB uchylił w całości postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2011 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie zakończonej ww. postanowieniem. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 683/11 WSA w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na ww. postanowienie. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 641/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z dnia 23 listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA za niewystarczający uznał argument, że oddalenie skargi na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia. W ocenie NSA oddalenie skargi nie stanowi automatycznie podstawy do stawiania tezy, że kwestia udziału stron w postępowaniu została zweryfikowana i rozstrzygnięta, co wyklucza wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Wymagałoby zatem uprzedniego wykazania, że wydając wyrok oddalający skargę, sąd administracyjny rozważał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do konkretnej osoby i dokonał jej weryfikacji, a gdy została ona podniesiona przez osobę nie legitymowaną, dokonał wezwania w trybie art. 110 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i uzyskał stanowisko osoby pominiętej w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem NSA takie ustalenia w zaskarżonym wyroku nie zostały zawarte. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 763/13 WSA w Warszawie uchylił postanowienie GINB z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa dokonana przez NSA dotyczy przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe, które jest trybem nadzwyczajnym. W świetle tej wykładni nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] maja 2011 r. winno być uchylone, gdyż wydając je organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu GINB, po uprzednim uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji, umorzył bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie wszczęte przed organem I instancji, uznając za bezprzedmiotowe badanie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy objęte wnioskiem o wznowienie postępowania rozstrzygnięcie ostateczne było już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który skargę na nie oddalił. W ocenie Sądu I instancji, w świetle zaprezentowanego przez NSA stanowiska, brak jest podstaw do uznania za bezprzedmiotowe badanie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji za bezzasadne należy uznać umorzenie postępowania wznowieniowego ze względu na wydanie w sprawie VIII SA/Wa 688/09 wyroku oddalającego skargę na postanowienie [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 942/14 NSA oddalił skargę kasacyjną J. S. i J. S. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. Ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wydanych przez sądy administracyjne rozstrzygnięć, organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. uchylił w całości postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...],[...] WINB wznowił postępowanie zakończone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdził wydanie własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, a na co wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., organ wojewódzki w uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia [...] marca 2011 r., rozważył jedynie przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli fakt, że J. S. jako strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. W żaden sposób nie odniósł się natomiast do powołanej przez skarżących przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku z dnia 2 grudnia 2010 r. jako przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżący wskazali ekspertyzę biegłego Instytutu Rybactwa Śródlądowego z dnia 11 listopada 2009 r., która została dołączona do akt sprawy sygn. akt VIII SA/Wa 688/09. GINB stwierdził, że nie można odmówić słuszności zarzutowi skarżących, że organ wojewódzki w niniejszej sprawie nie ustalił w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, który mógł być podstawą rozstrzygnięcia. Uznał zatem, że stwierdzenie przez organ wojewódzki wydania własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. z naruszeniem prawa było przedwczesne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli skarżący, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że generalnie ich żądanie jest aktualnie co do zasady uwzględnione za wyjątkiem oceny prawnej zaistniałych dowodów, co do ich przydatności w rozpatrzeniu sporu. Skarżący wskazali na naruszenie przepisów: art. 29 ust. 2 pkt 9a ustawy Prawo budowlane, art. 122 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 P, art. 9 ust. 1 pkt 19c ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i art. 1 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającego postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2011 r. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak było podstaw prawnych do usunięcia go z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja (tu: postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję (tu: postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest rozstrzygnięcie kasacyjne, a zatem nie rozstrzygające merytorycznie sprawy co do istoty, a jedynie przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W judykaturze na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, podzielane w pełni przez tutejszy sąd, zgodnie z którym powody, dla których organ odwoławczy podejmuje rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, było ponowne przeprowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 888/15 – Lex nr 1947754, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – Lex nr 1495262, 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12 – Lex nr 1575600, 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1619/14 – Lex nr 2037417, 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1606/14 – Lex nr 2037414, WSA w: Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 455/16 – Lex nr 2085183, Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1074/15 – Lex nr 1949073, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 12/15 – Lex nr 1937280). Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania (tu: zażalenia), ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i przepisów obowiązującego prawa pozwala w całości podzielić stanowisko GINB i wywiedzioną na jego poparcie argumentację o konieczności uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienia [...] WINB z dnia [...] marca 2011 r., stwierdzającego wydanie własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., z naruszeniem prawa i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym miejscu należy zauważyć, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy był związany wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa SA/Wa 763/13 oraz w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt: II OSK 942/14. Stosownie bowiem do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przywołanym wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. Sąd I instancji wskazał m.in., że organ wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. rozważył jedynie przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli fakt, że skarżąca – J. S. jako strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. Ponadto zauważył, że w uzasadnieniu ww. postanowienia organ w żaden sposób nie odniósł się do powołanej przez skarżących przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącej, że wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżący wskazali ekspertyzę biegłego Instytutu Rybactwa Śródlądowego z dnia 11 listopada 2009 r., która została dołączona do akt sprawy w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 688/09, do której organ wojewódzki się nie odniósł. Powyższe, w ocenie Sądu, wskazuje, że Główny Inspektor Nadzoru budowlanego prawidłowo wyartykułował wady postępowania pierwszoinstancyjnego i wyjaśnił przesłanki podjęcia zaskarżonego postanowienia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Wbrew zarzutom skargi, poddane kontroli tutejszego Sądu postanowienie nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w takich okolicznościach sprawy, stwierdzenie przez [...] WINB wydania własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. z naruszeniem prawa było co najmniej przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.