VIII SA/Wa 401/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2007 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka, skarżąca, strona, wnioskodawca), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) na rok 2007. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że we wniosku, złożonym w dniu 15 maja 2007 r. reprezentant strony, P. M., zadeklarował 54 działki rolne, położone w 4 województwach: [...],[...],[...] i [...], oznaczone numerami: [...]. W toku postępowania organ I instancji zgromadził materiał dowodowy na okoliczność przeniesienia z dniem 30 kwietnia 2008 r. posiadania dużej części zadeklarowanych działek na innych producentów rolnych. I tak: - [...] Spółka z o.o. przeniosła posiadanie działki nr [...] na producenta [...] s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania nieruchomości zawarta między [...] Spółka z o.o. a skarżącą; - [...] Spółka z o.o. przeniosła posiadanie działek o numerach: [...] i [...] na producenta [...] s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania nieruchomości zawarta między [...] Spółka z o.o. a skarżącą; - [...] Spółka z o.o. przeniosła posiadanie działki nr [...] na producenta [...] s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania nieruchomości zawarta między [...] Spółka z o.o. a skarżącą; - [...] Spółka z o.o. przeniosła posiadanie działek o numerach: [...] i [...] na producenta [...] s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania nieruchomości zawarta między [...] Spółka z o.o. a skarżącą; - P. M. przeniósł posiadanie nieruchomości rolnych, oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] na producenta [...] s.c., w związku z czym utraciła moc umowa dzierżawy w/w nieruchomości zawarta przez P. M. ze skarżącą; - [...] Spółka z o.o. przeniosła posiadanie nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] na producenta [...] s.c., w związku z czym utraciła moc umowa przeniesienia posiadania w/w nieruchomości zawarta przez [...] Spółka z o.o. ze skarżącą; - P. M. przeniósł posiadanie nieruchomości rolnych, oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach: [...] na producenta [...] s.c., w związku z czym utraciła moc umowa dzierżawy w/w nieruchomości zawarta przez P. M. ze skarżącą. W związku z powyższym w dniach: [...] – [...] maja 2008 r., do organu I instancji wpłynęły wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008, wraz ze stosowną dokumentacją dotyczącą przeniesienia posiadania, złożone przez następujące podmioty: [...] s.c., [...] s.c[...] s.c., [...] s.c. i [...] s.c. W dniu 9 września 2008 r. do organu I instancji wpłynął wniosek na rok 2007, w którym jako cel zaznaczono przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego oraz przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w którym [...] s.c. wnioskowała o wstąpienie w miejsce [...] Spółka z o.o. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności ONW na rok 2007. Zgodnie z porozumieniem w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z dnia 21 kwietnia 2008 r., a także oświadczeniem przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW z 30 kwietnia 2008 r. stwierdzono, iż w tym dniu producent [...] s.c. przejął w posiadanie nieruchomości rolne oznaczone jako działki ewidencyjne: [...]. W dniu [...] grudnia 2010 r. Kierownik BP wydał w sprawie decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w części dotyczącej działek nr: [...] oraz odmowie przyznania płatności ONW na rok 2007, nakładając sankcje w wysokości [...] zł w zakresie położenia gruntów w strefie nizinnej I oraz sankcję w wysokości [...] zł w zakresie położenia gruntów rolnych na obszarze ze specyficznymi utrudnieniami. Na skutek odwołania skarżącej, decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VIII SA/Wa 96/12 z dnia 6 marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wskazując na błędną interpretację dokonaną przez organy w sprawie przyznania płatności w przypadku przekazania posiadania gruntów w kolejnym roku, niż rok złożenia wniosku. Sąd uznał, iż na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu, organy powinny przy wydawaniu decyzji mieć na uwadze stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 r. W dniu 24 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II GSK 1136/13 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Kierownik BP w dniu [...] listopada 2015 r., działając na podstawie § 2 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448, zwane dalej: rozporządzeniem ONW), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, zwanego dalej: rozporządzeniem Rady nr 2988/95) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.368.74, zwanego dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1975/2006) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. t.j. 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanych płatności było niespełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. Organ I instancji wskazał, że stan faktyczny ustalony przez Kierownika BP na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalony na podstawie zgromadzonych dowodów, różni się zasadniczo od stanu faktycznego, będącego podstawą do wydania przez organy uprzednich decyzji, jak również stanu faktycznego, który był podstawą orzekania przez WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 96/12. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, j.t., zwanej dalej: p.p.s.a.), § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nieuzasadnione zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustosunkował się do charakteru prawnego i znaczenia art. 153 p.p.s.a. wskazując, że z tego przepisu nie wynika ogólny zakaz prowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organami administracyjnymi w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, które nie były kwestionowane we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych i sądowych. Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakresu kontroli sądowoadministracyjnej, wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. Nadto ocena ta nie może być utożsamiana z zakazem czynienia nowych ustaleń faktycznych, jeżeli są one niezbędne do załatwienia sprawy, jak również dokonywaniem ocen prawnych w tym zakresie, który nie był przedmiotem oceny w wyroku. Dyrektor ARiMR zauważył, że podstawą odmowy przyznania spółce płatności ONW na 2007 r. jest uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do tworzenia sztucznych warunków. Są to nowe ustalenia, które nie były do tej pory przedmiotem rozważań zarówno organów administracji obu instancji, jak i sądu administracyjnego. Okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków pojawiły się w sprawie dopiero po analizie kilkudziesięciu podmiotów, spółek cywilnych i spółek z o.o., które zostały utworzone przez identyczną grupę osób. Ustalenia te wymagały porównania składów osobowych kilkudziesięciu spółek, które składały wnioski na przestrzeni ostatnich lat, ich siedzib, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można bowiem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Wychwycenie mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności. Na moment wydawania poprzednich decyzji w sprawie organy ARiMR takich ustaleń jeszcze nie posiadały. Organ I instancji w dacie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. był już w posiadaniu z urzędu informacji, że w sprawach kilkudziesięciu spółek, które złożyły wnioski o przyznanie płatności na przestrzeni ostatnich kilku lat, założonych przez określoną, identyczną grupę osób, toczą się postępowania administracyjne, gdzie organy ARiMR stawiają zarzuty stworzenia sztucznych warunków. Takiej weryfikacji przez pryzmat art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006 poddano również i skarżącą spółkę. Zgodnie z tym przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wparcia. W ocenie Dyrektora ARiMR, organ I instancji w okolicznościach tej sprawy, słusznie oparł się na nowych ustaleniach faktycznych, rozpoznając wniosek o przyznanie płatności ONW na 2007 r. Nowe ustalenia nie były przedmiotem badania zarówno w postępowaniu administracyjno-odwoławczym, jak i sądowym, w wyniku którego zapadł prawomocny wyrok WSA o sygn. akt VIII SA/Wa 96/12. Dyrektor ARiMR zaakceptował analizę stanu faktycznego organu I instancji, który dla wykazania istoty sprawy przedstawił skarżącą spółkę w powiązaniu z P. M. oraz innymi podmiotami, które również w tym samym roku kalendarzowym ubiegały się o płatność. Ustalono, iż P. i R. M., pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów, nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 6 spółek kapitałowych. W roku 2005 powstały: [...] Spółka z o.o., [...] Spółka z o.o., [...] Spółka z o.o., [...] Spółka z o.o. oraz [...] Spółka z o.o., natomiast w 2006 r. powstała [...] Spółka z o.o. Wszystkie spółki mają tę samą siedzibę, tj. B., ul. K. [...] oraz wspólników w osobach: P. M. i R. M., P. M. i [...] S.A. (z prezesem P. M.) oraz P. M. i [...] Spółka z o.o. (z prezesem P. M.). Zarówno małżonkowie M. jak i wszystkie ww. podmioty złożyli w 2007 r. odrębne wnioski o przyznanie płatności obszarowych. Organy ARiMR przedmiotem analizy uczyniły w szczególności skarżącą, P. M. oraz 3 wybrane podmioty spośród utworzonych do 2007 r. spółek kapitałowych, tj. [...] Spółka z o.o., [...] Spółka z o.o. oraz [...] Spółka z o.o. Z analizy struktury własnościowej przedstawionych podmiotów wynika, iż bezpośrednio jako wspólnicy występują: P. M., R. M., [...] S.A. oraz wydzielona z niej [...] Spółka z o.o. Pośrednio, własność udziałów we wszystkich opisanych wyżej spółkach skupiła się głównie w rękach P. M. oraz w niewielkim wymiarze R. M. (ówczesnej małżonki) i M. M. (ojca). W ocenie Dyrektora ARiMR, spółki te są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa. Wskazuje na to również ta sama siedziba podmiotów oraz taki sam zakres ich działalności (poza spółką [...]). Ponadto P. M. prowadzi także działalność gospodarczą jako P. M. [...]. Działając jako przedsiębiorca pobierał zlecenia i wystawiał faktury i rachunki za wykonanie prac na rzecz utworzonych przez siebie podmiotów. Informacje te zostały zestawione na podstawie danych pochodzących z wniosków o wpis do ewidencji producentów (w aktach sprawy). Firma [...]. P. M. podpisywała umowy na świadczenie usług rolniczych (umowy z dnia 14 lutego 2007 r. w aktach sprawy) m.in. ze spółką [...]. Po wykonaniu usług wystawiła m.in. faktury: faktura VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. za usługi rolnicze dla [...] Sp. z o.o., gdzie P. M. działając jako firma usługowa świadczył prace na rzecz spółki, której sam był prezesem zarządu oraz wspólnikiem. Również faktury VAT nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. były wystawiane przez P. M., właściciela [...]. Firma ta podpisywała również umowy z innymi spółkami związanymi osobowo z P. M. (umowy o świadczenie usług w aktach). Pomimo różnej formy organizacyjnej wymienionych podmiotów, to P. M. występował w ich imieniu w postępowaniach przed organami ARiMR, składał wnioski o płatności, udzielał wyjaśnień, dokonywał korekt, podpisywał porozumienia w sprawie dzierżaw nieruchomości rolnych, wszystkie wezwania do złożenia wyjaśnień przez ww. analizowane spółki oraz inne podmioty były kierowane na jeden adres: B., ul. K. [...], a odpowiedzi udzielał każdorazowo P. M.. Organ odwoławczy wskazał na kilka pism P. M., datowanych np. na dzień 15 stycznia 2008 r., 21 stycznia 2008 r., 6 maja 2008 r., 13 kwietnia 2009 r., 27 kwietnia 2015 r., w których występuje on w imieniu własnym, innych spółek z o.o. oraz spółek cywilnych, utworzonych w 2008 r. W aktach sprawy znajduje się również umowa o świadczenie usług oraz dostawie środków trwałych z dnia 14 lutego 2007 r., zawarta między P. M., właścicielem przedsiębiorstwa [...]. a [...] Spółka z o.o., reprezentowaną w tym czasie przez M. P., chociaż w tym czasie prezesem i wspólnikiem tej spółki był sam P. M.. Podobne umowy o świadczenie usług oraz dostawie środków trwałych P. M. jako przedsiębiorca firmy [...]. zawarł podobne umowy również ze skarżącą spółką, w której w 2007 r. był prezesem zarządu i wspólnikiem oraz spółką [...], w której ówcześnie był wspólnikiem. Z obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że to P. M. pełnił zarząd w każdej z powyższych spółek, to on fizycznie włada gruntami, prowadzi prace polowe na deklarowanych przez spółki nieruchomościach rolnych. On podpisywał dokumenty w imieniu spółek w przypadku zakupu jakichkolwiek części do maszyn rolniczych, jako właściciel [...]. zawierał umowy o świadczenie usług oraz dostawie środków trwałych ze spółkami kapitałowymi (np. umowa z dnia [...] lutego 2007 r. z [...] Spółka z o.o., w której był prezesem, podobne umowy zawarte z [...] Spółka z o.o., w której w 2007 r. był prezesem zarządu i wspólnikiem oraz [...] Spółka z o.o., w której ówcześnie był wspólnikiem). W ocenie organu odwoławczego, działania P. M. świadczą o tym, że to on prowadzi jedno gospodarstwo rolne, zarządza nim, jest osobą decyzyjną, a wyodrębnienie z jednego, dużego gospodarstwa rolnego innych podmiotów świadczy o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności z Unii Europejskiej. Oprócz wskazanych powiązań osobowych, Dyrektor ARiMR wskazał na powiązania organizacyjne, które przejawiają się w: - fakcie dokonywania licznych przekształceń prawnych poszczególnych podmiotów, co skutkuje składaniem kolejnych wniosków transferowych oraz multiplikuje postępowania w przedmiocie przyznania płatności oraz - swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, deklarowaniu poszczególnych działek w kolejnych latach przez różne spółki i samego P. M., przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych są oświadczenia, gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby. Weryfikacja wniosku skarżącej oraz wniosków innych podmiotów powiązanych osobowo z P. M. dały podstawę do stwierdzenia, że stworzył on sztuczne warunki uzyskania pomocy przez chęć przysporzenia na rzecz utworzonych spółek kapitałowych wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Należy bowiem podkreślić, iż w myśl przepisu § 2 rozporządzenia ONW, przedmiotową płatność przyznaje się rolnikowi do określonego limitu powierzchni, tj. do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW, płatność ta do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości: 50% stawki podstawowej za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha oraz 25% stawki podstawowej za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha. Organy ARiMR ustaliły, że w roku 2007: - skarżąca zadeklarowała do płatności ONW i OB powierzchnię łączną wynoszącą 399,87 ha, - P. M. zadeklarował do płatności OB i ONW powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 288,78 ha, które w dniu 30 kwietnia 2008 r. częściowo zostały przeniesione na inne podmioty, powiązane również z osobą P. M., tj. [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c. i [...] s.c.; - [...] Spółka z o.o. zadeklarowała do płatności ONW powierzchnię gruntów 452,16 ha; - [...] Spółka z o.o. zadeklarowała do płatności ONW powierzchnię gruntów 462,35 ha, zaś - [...] Spółka z o.o. zgłosiła we wniosku pomocowym do płatności ONW powierzchnię 385,46 ha, z czego następnie ponad 366 ha została przekazana w posiadanie innym podmiotom – spółkom cywilnym, w których działa również P. M.. Jak wynika z powyższego, oddzielne zgłoszenie do płatności ONW przez P. M. oraz 4 wybrane (spośród wielu) i analizowane podmioty łącznej powierzchni wynoszącej 1.988,62 ha umożliwiało ominięcie przepisów modulacyjnych, wskazanych w § 2 i § 3 rozporządzenia ONW, a wspieranie takich podmiotów przez przyznanie płatności byłoby sprzeczne z zasadą zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Organy ARiMR przeanalizowały położenie gruntów zadeklarowanych do płatności przez P. M. i 6 spółek kapitałowych (co zostało skoncentrowane w tabeli na stronach 24-25 zaskarżonej decyzji oraz na stronach 21-22 decyzji organu I instancji) i zauważyły, że o ile zrozumiałym byłoby zdeklarowanie przez skarżącą spółkę gospodarstwa rolnego położonego np. w woj. [...], odrębnie od gospodarstwa rolnego zgłoszonego bezpośrednio przez Pana P. M., położonego np. w województwie [...], to nie jest możliwe zrozumienie celowości odrębnego zgłaszania do płatności gruntów położonych de facto obok siebie przez podmioty mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, a przede wszystkim prowadzące identyczny rodzaj działalności oraz korzystające z tej samej siły roboczej czy też maszyn i urządzeń. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że działki z obrębu: M., M., K. były zgłaszane zarówno przez skarżącą spółkę jak i [...] Spółka z o.o., działki z obrębu: F., C., G., M., Ś. były zgłaszane przez [...] Spółka z o.o. oraz [...] Spółka z o.o., działki z obrębu: M., W., Ż. były zgłaszane przez [...] Spółka z o.o. i [...] Spółka z o.o., działki z obrębu: K. i P. były zgłaszane przez [...] Spółka z o.o. i [...] Spółka z o.o. A zatem, nie jest zrozumiałym fakt deklarowania gruntów położonych obok siebie, w tej samej miejscowości, przez różne podmioty, zarządzane de facto przez tę samą osobę, tj. P. M.. Zdaniem Dyrektora ARiMR, organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczynił prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności utworzenia kolejnych spółek przez P. M., zawierania kolejnych porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości między spółkami i małżonkami, przeanalizował szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawił w postaci tabelarycznej, a ustalił w oparciu o zebrane w sprawach odpisy KRS. Z powyższego organ zasadnie wywiódł, iż to P. M. wraz członkami rodziny (byłą żoną R. M.) w 2007 r. był posiadaczem gospodarstwa rolnego i to on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek. To P. M. (prezes i zarazem wspólnik skarżącej spółki) uzyskiwał dochody i ponosił koszty, o czym świadczą przede wszystkim zebrane w aktach faktury VAT, to on świadczył usługi rolne poprzez działalność gospodarczą [...]. Tak więc prowadził jedno spójne gospodarstwo rolne, sztucznie podzielone i zgłaszane oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych jako odrębni producenci rolni, działający w formie spółek. P. M. brał także udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony, jak również wymienionych w decyzji spółek, związanych z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych. W ocenie organu odwoławczego, ustalony i wykazany, związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej (prowadzenie przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, ci sami wspólnicy bądź prezesi, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów, deklarowanie działek rolnych w tych samych obrębach ewidencyjnych) nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż działalność rolnicza w formie licznych spółek kapitałowych jest uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Wręcz przeciwnie pozwala stwierdzić, iż stanowi sztuczne działanie P. M. w celu uzyskania nienależnych płatności poprzez obejście przepisów prawa. Organ odwoławczy podzielił wnioski organu I instancji, że ustalone w rozpatrywanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okoliczności formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. na obszarach ONW. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji zastosował wykluczające się stany faktyczno-prawne, Dyrektor ARiMR wskazał, że okoliczność, iż skarżąca nie spełnia definicji rolnika, nie wyklucza wykazania, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Wykazanie mechanizmu sztucznych warunków prowadzi w istocie do wniosku, że strona nie jest rolnikiem. Organy ARiMR w tej sprawie poczyniły wszechstronne ustalenia wykazując, że strona nie powołała żadnych dowodów na okoliczności ustalone przez organy, chociaż na niej spoczywał ciężar dowodu. P. M. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał, aby uzyskał inną korzyść niż tą, którą miał uzyskać w postaci większej płatności poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem Wspólnej Polityki Rolnej, a więc również z zapewnieniem w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Dyrektor ARiMR ponadto zauważył, że załączona do akt sprawy przez stronę dokumentacja z Biura Wsparcia Inwestycyjnego, dotycząca finansowania zakupu maszyn rolniczych, nie wpływa na zmianę podjętego stanowiska, a wręcz potwierdza ustalenia organów w zakresie mechanizmu działania P. M.. Wskazać bowiem należy, iż np. zakup używanej przyczepy czy kos spalinowych (faktura VAT nr [...] z [...] lutego 2007 r.) nie świadczy jeszcze o odrębności deklarowanego przez spółkę gospodarstwa. Na uwagę bowiem zasługuje fakt, iż sprzedawcą ww. maszyn była [...] Spółka z o.o., która jest powiązana z osobą P. M.. Podobnie zakupiony rozdrabniacz (używany) został sprzedany przez [...] Spółka z o.o., której prezesem zarządu i wspólnikiem w tym czasie był również P. M. - faktura VAT nr [...]. Również z faktury VAT nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, że [...]. sprzedał 5 sztuk kos spalinowych na rzecz skarżącej spółki, a jak wskazano w treści decyzji, firma [...]. jest własnością P. M.. Inne faktury na zakup urządzeń i maszyn również nie przesądzają o prowadzeniu przez skarżącą działalności rolniczej. Zakupione maszyny na rzecz [...] Spółka z o.o. używane były przez P. M., który to prowadził działalność rolniczą i sztucznie podzielił swoje gospodarstwo. Maszyny te były wykorzystywane również na działkach rolnych, zgłoszonych przez inne podmioty, w których P. M. pełnił funkcje prezesa zarządu, wspólnika lub w inny sposób działał w imieniu tych spółek. Tym samym należało uznać, iż spółka, składając wniosek o przyznanie płatności, nie spełniała definicji rolnika, ponieważ gospodarstwo było w posiadaniu P. M., który brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony niniejszego postępowania (jak i wszystkich innych w/w spółek), związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają również, załączone przez stronę, protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. Organ odwoławczy podkreślił, że gospodarstwo należy rozpatrywać jako całość wszystkich gruntów, będących przedmiotem posiadania, a nie są to poszczególne działki ewidencyjne. Natomiast programy są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych (które nie stanowią odrębnego gospodarstwa). Zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, że to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo skarżącej zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Zarzuciła organom: naruszenie art. 153 p.p.s.a., § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, błędy w ustaleniach faktycznych, oparte na przypuszczeniach i gołosłownych twierdzeniach, błędy w ocenie materiału dowodowego, błędną wykładnię i stosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1975/2006 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. W uzasadnieniu skargi prezes zarządu spółki, P. M., usystematyzował zarzuty w grupach: - niezastosowanie się organów do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku o sygnaturze VIII SA/Wa 96/12; - błąd rekonstrukcji stanu faktyczno-prawnego polegający na tym, że możliwość zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1975/2006 może nastąpić jedynie po uprzednim stwierdzeniu spełnienia wszystkich warunków kwalifikowalności wniosku, tj. m.in. spełnienia wszystkich warunków z § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. W ocenie skarżącego, przepis ten odnosi się do przypadków, kiedy spełnione są warunki przyznania płatności, natomiast warunki kwalifikowalności wniosku stworzono w sposób sztuczny; - przeniesienie ciężaru dowodu w tej sprawie na organ, który nie przeprowadził żadnych dowodów na istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, celów i zamiarów spółki oraz zgodności działania wspólników z celami wsparcia bezpośredniego; - błędne przeniesienie przez organy rozwiązań naruszających odrębność podmiotową rolnika ze sfery pomocy dla mikroprzedsiębiorstw na prawa do płatności rolniczych oraz generalizowanie sytuacji skarżącej, bez uwzględnienia aspektu dla kogo, na czyją rzecz i ryzyko prowadzone jest zarządzanie w spółce; - brak dokładnego zbadania, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TUES) z dnia 12 września 2012 r., w sprawie C - 434/12, kumulatywnego zaistnienia dwóch elementów koniecznych do stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków, tj. zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty oraz wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek; - rozszerzenie przez organy legalnej definicji rolnika, zakreślonej w art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.U.UE.L.2009.30.16, zwanego: rozporządzeniem nr 73/2009), przez odwołanie się do Załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r., zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów dotyczących struktur gospodarstw rolnych (Dz.U.UE.L.2002.216.1, zwanego dalej: rozporządzeniem Komisji nr 1444/2002), który nakłada na wnioskodawcę nieistniejący w sferze prawa dotyczącego płatności rolniczych obowiązek prowadzenia gospodarstwa rolnego jako wyodrębnioną jednostkę pod względem technicznym oraz ekonomicznym, posiadającą oddzielne kierownictwo i prowadzącą działalność rolną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty tam zawarte są powtórzeniem treści odwołania od decyzji organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2016 r. prezes zarządu spółki P. M. uzupełnił zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi dotyczące stosowania art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności ONW na rok 2007. Istota sporu sprowadza się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia, czy w przedmiotowej sprawie organy naruszyły dyspozycję art. 153 p.p.s.a., z którego wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten w powyższym brzmieniu obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. i wynika z ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658, zwanej dalej: ustawą zmieniającą) i obejmuje również postępowania wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji (art. 2 w związku z art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej). W przedmiotowej sprawie zapadł wyrok WSA z dnia 6 marca 2013 r. o sygnaturze VIII SA/Wa 96/12, uchylający obie decyzje organów ARiMR orzekające w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rzecz spółki na 2007 r. (decyzja Kierownika BP z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] i decyzja Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...]), zaakceptowany przez NSA wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. w sprawie II GSK 1136/13. Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku wyraził ocenę, że na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Tak więc organy miały przyjąć w toku ponownego rozpatrzenia sprawy za miarodajny stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 r. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, związanie organów administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania nie oznacza zakazu prowadzenia przed tymi organami postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do okoliczności faktycznych, które nie były kwestionowane we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych i sądowych. Jak wynika z ww. wyroku WSA, w tamtej sprawie kwestionowana była okoliczność, że organy obu instancji nie przyznały spółce prawa do płatności ONW do gruntów, które następnie zostały przekazane innemu podmiotami w kolejnym roku kalendarzowym. Związanie organów wyrażoną przez Sąd oceną prawną dotyczy więc tylko takich ustaleń, które były podstawą do wydania tejże oceny i wyrażenia swojego poglądu w danej materii. Nie można zatem rozciągać związania oceną prawną dokonaną przez Sąd na taką część sprawy administracyjnej, co do której sąd nie wyraził takiej oceny. Jednocześnie ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakazu kontroli sądowoadministracyjnej, wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd podziela stanowisko organów w tej sprawie, że ocena ta nie może być utożsamiana z zakazem czynienia nowych ustaleń faktycznych, jeżeli są one niezbędne do załatwienia sprawy, jak również dokonywaniem ocen prawnych w tym zakresie, który nie był przedmiotem oceny w wyroku. Takie stanowisko wynika wprost z art. 153 p.p.s.a., w którym wskazano, że organy wiąże ocena prawna wyrażona w wyroku, co jednoznacznie świadczy o tym, że oceną prawną nie może być ta część sprawy administracyjnej, co do której sąd nie wyraził takiej oceny (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., II GSK 258/13, Lex nr 1481763). W przedmiotowej sprawie podstawą odmowy przyznania płatności jest uznanie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności ONW, co nie było przedmiotem wcześniejszego badania zarówno przez organy, jak i przez sądy. Ustalenia okoliczności stworzenia sztucznych warunków pojawiły się w sprawie dopiero po długotrwałych analizach kilkudziesięciu podmiotów: spółek cywilnych i spółek prawa handlowego, które zostały utworzone przez identyczną grupę osób. Wymagały one porównania składów osobowych kilkudziesięciu spółek, które składały wnioski na przestrzeni ostatnich lat, ich siedziby, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania, treści składanych wniosków, zauważenia cech powtarzalności danego schematu działania. Takich ustaleń nie można dokonać przez pryzmat pojedynczego wniosku złożonego przez określony podmiot i ograniczyć jego badanie tylko do oceny działań samego beneficjenta. Na moment wydawania poprzednich decyzji w sprawie organy ARiMR takich ustaleń jeszcze nie posiadały. Organ I instancji, po zwrocie z NSA akt przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania, posiadał już z urzędu informacje, że w sprawach kilkudziesięciu spółek (które złożyły wnioski o przyznanie płatności na przestrzeni ostatnich kilku lat), założonych przez określoną, identyczną grupę osób, toczą się postępowania administracyjne, gdzie organy ARiMR stawiają zarzuty stworzenia sztucznych warunków. Takiej weryfikacji poddano również i skarżącą w toku postępowania wyjaśniającego, ponownie rozpoznając sprawę przyznania płatności ONW na 2007 r. Wykazanie w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanych decyzji stworzenia sztucznych warunków do przyznania ww. płatności stanowi zmianę istotnych okoliczności faktycznych, powodującą ustanie mocy wiążącej wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 96/12. Dlatego Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. Natomiast wskazane w piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2016 r. wyroki wydane w sprawach: VIII SA/Wa 436/14 (II GSK 690/15) oraz VIII SA/Wa 435/14 (II GSK 691/15) nie mają znaczenia dla oceny charakteru przepisu art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, bowiem przedmiot sporu we wskazanych sprawach, wbrew stanowisku prezesa zarządu skarżącej, nie jest analogiczny ze sprawą niniejszą. W tym miejscu wypada przypomnieć, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2007 r. określa rozporządzenie ONW, które w § 3 ust. 3 wskazuje na powiązanie wysokości należnej płatności ONW z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha – 100% płatności, od 50 ha do 100 ha – 50% płatności, od 100 ha do 300 ha – 25% płatności). Natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Celem wsparcia z tytułu ONW jest zwrot podwyższonych nakładów, jakie ponoszą rolnicy gospodarujący na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wsparcie to zmierza do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, z samej istoty skierowane jest do małych i średnich gospodarstw, niebędących w stanie ponieść zwiększonych kosztów samodzielnie. Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.2005.L.277, zwane dalej: rozporządzeniem Rady nr 1698/2005). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa). Prowadzenie działalności rolniczej można definiować jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Dotyczy to takich podmiotów, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać i swobodnie dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony oraz utrzymują te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami). Chodzi tu o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa; mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i kraje członkowskie Unii Europejskiej obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Aby przeciwdziałać niewłaściwemu rozdysponowaniu środków wspólnotowych nie należy przekazywać płatności wspierających rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takich płatności. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, mocą którego odmówiono skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2007, są przepisy art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006 oraz art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Natomiast z treści art. art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 wynika, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepisy te stanowią generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Analogiczne klauzule dotyczące praktyk obchodzenia prawa normodawca unijny zawarł w przepisach art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25 z 28.01.2011, str. 8, dalej zwanego: rozporządzeniem Komisji nr 65/2011) i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L 30 z 31 stycznia 2009 r. str. 16, dalej zwanego: rozporządzeniem Rady nr 73/2009). Obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53). Problematyka obchodzenia prawa była również przedmiotem szerszych rozważań TSUE na tle art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, według którego, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W motywach wyroku w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija) z dnia 12 września 2013 r. TSUE, dokonując wykładni stwierdził, że cytowany przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak: więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Wprawdzie ww. wyrok TSUE dotyczy wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, ale treść tego przepisu jest tożsama z przepisem mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1975/2006. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Organy orzekające w przedmiotowej sprawie na podstawie analizy dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M. doszły do przekonania, że stworzył on sztuczne warunki przez podział gospodarstwa na mniejsze w celu ominięcia modulacji płatności, a tym samym uzyskania nienależnych korzyści z systemów pomocowych. Na użytek sprawy szczegółowo przeanalizowały 4 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spośród 6 istniejących w 2007 r., zawiązanych w latach 2005-2006. Organy doszły do wniosku, że spółki te jednak nie prowadziły odrębnych gospodarstw rolnych na własny rachunek, ale całość gruntów deklarowanych do płatności przez poszczególne podmioty to jedno duże gospodarstwo rolne prowadzone przez jedną osobę – P. M., zarządzane przez niego, w których on jest osobą decyzyjną. Organy ARiMR w uzasadnieniu swoich decyzji wyczerpująco i w szczegółowy sposób przedstawiły ustalony na podstawie dowodów zebranych w sprawie mechanizm sztucznych warunków pozyskiwania płatności. Prawidłowość dokonania tych ustaleń Sąd podziela i czyni je własnymi. Organy oceniły działania skarżącej spółki w powiązaniu z innymi podmiotami także na etapie ich tworzenia, zwracając uwagę na powiązania osobowe, organizacyjne, prawne i nie ograniczając się jedynie do oceny działań samego beneficjenta (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14, publ. cbosa). Z ustaleń organów wynika, że w 2007 r. wszystkie 6 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz P. M. i jego była żona R. M. składali wnioski o płatności. Wszystkie spółki miały tę samą siedzibę w B., taki sam zakres działania (poza [...]), korzystały z parku maszynowego P. M., który dodatkowo miał zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Co znamienne, P. M. świadczył prace na podstawie umów zlecenia, wystawiał faktury, rachunki na rzecz spółek, w których sam był prezesem i wspólnikiem. De facto, fizycznie to P. M. prowadził prace polowe na gruntach deklarowanych do płatności przez skarżącą i inne podmioty. Wymienione w decyzjach podmioty prawa handlowego, istniejące w 2007 r., powiązane były ze sobą przez osobę P. M., który we wszystkich spółkach pełnił funkcje umożliwiające mu sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami (wspólnika, prezesa zarządu, prokurenta, pełnomocnika). Ponadto podobne funkcje w spółkach sprawowali także członkowie jego rodziny oraz inne osoby, których nazwiska powtarzają się w większości podmiotów (M. P., M. D., W. K.). P. M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla skarżącej oraz dla spółek funkcjonujących w 2007 r., związanych z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych. Tak więc z formalnego punktu widzenia dopuszczalne prawnie jest utworzenie w tej samej lokalizacji wielu spółek prowadzących tę samą działalność, przez tych samych udziałowców, jednak przy tak stworzonej strukturze nie jest możliwa odrębność gospodarcza tych podmiotów, a tym samym schemat ten nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż działalność rolnicza w formie licznych spółek kapitałowych jest uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika również, że w roku 2008 posiadanie działek zadeklarowanych przez skarżącą spółkę do płatności ONW na 2007 r. wykazywało kolejnych nowoutworzonych 6 spółek cywilnych, w których bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty wspólnikiem był P. M.. Sąd podziela wniosek organów, że ustalone fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę w powiązaniu z funkcjonowaniem w roku 2007-2008 innych podmiotów prawa handlowego i cywilnego (ta sama siedziba, ci sami wspólnicy bądź prezesi, wzajemne przekazywanie sobie gruntów, deklarowanie działek rolnych w tych samych obrębach ewidencyjnych, wykonywanie prac na zlecenie spółek przez P. M.) zasadnie wskazują, że spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Powyższe wskazane okoliczności należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Konsekwencją odrębnego zadeklarowania do płatności, w tym płatności ONW, przez istniejące w 2007 r. 4 wybrane przez organy do analizy podmioty prawa handlowego, jak również przez P. M. i jego byłą żonę, powierzchni łącznej wynoszącej 1.988,62 ha, umożliwia ominięcie przepisów modulacyjnych odnoszących się do płatności ONW, a zatem jest sprzeczne z unormowanymi celami wsparcia. W ocenie Sądu, w tym zakresie prawidłowo został wykazany w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek prawa handlowego, w tym i skarżącej spółki, koordynację stworzenia sztucznych warunków, których celem było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia rolników. Ww. okoliczności i mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, zostały w przedmiotowej sprawie wykazane, a organy dokonały, wbrew zarzutom skargi, prawidłowej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, które bezpośrednio i wprost stanowią część krajowego systemu prawnego. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. W okolicznościach faktycznych tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, aby [...] Spółka z o.o., jako osoba prawna, składająca się ze wspólników: osoby fizycznej P. M. i Spółki Akcyjnej pod nazwą [...], której prezesem był również P. M., spełniająca formalnie definicję rolnika z art. 2 litera a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zarządzała samodzielnie, na własny rachunek gospodarstwem w rozumieniu art. 2 litera b) tego rozporządzenia. W tym miejscu należy wskazać, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę w kontekście zarzutów skargi, że w przedmiotowej sprawie dane z ZSZiK nie były jedynym źródłem dowodowym dla organów. W sprawie jest zebrana wielotomowa dokumentacja, na podstawie której organy wyciągnęły wnioski zaprezentowane obszernie w uzasadnieniach swoich decyzji. Natomiast skarżąca spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem w latach 2005-2006 przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie wielu spółek z o.o. prowadzących działalność tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Organy wykazały brak uzasadnienia ekonomicznego działalności utworzonych podmiotów, których siedziba znajduje się w B. (woj. [...]), a zadeklarowane do płatności działki rolne leżą w kilku innych województwach, w gospodarstwie rozproszonym na kilka powiatów, co obiektywnie zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa i podważa sens takiej działalności. Trudna do zrozumienia jest celowość odrębnego zgłaszania do płatności gruntów położonych de facto obok siebie przez podmioty mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, prowadzące identyczny rodzaj działalności oraz korzystające z tej samej siły roboczej czy też maszyn i urządzeń (por. analizę gruntów zadeklarowanych przez całą grupę podmiotów związanych z P. M. istniejących w 2007 r. – str. 24-26 decyzji organu odwoławczego). W ocenie Sądu orzekającego, prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki kapitałowej czy cywilnej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Tak więc sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie jej wpisu do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną. Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kwestie te odmiennie od przepisów k.p.a. reguluje art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa). W ocenie Sądu, organy ARiMR w toku przedmiotowego postępowania udowodniły skarżącej, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, natomiast na stronie ciążył obowiązek wykazania, że jednak spełnia ona przesłanki do przyznania płatności, wykazania, że wbrew twierdzeniom organu spełnia ona definicję rolnika i nie stworzyła sztucznych warunków. Organ I instancji w toku postępowania po zwrocie akt z NSA, w dniu 8 kwietnia 2015 r. wezwał stronę do wskazania wszystkich wspólników skarżącej, jednak prezes zarządu skarżącej w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. wskazał, że nie ma obowiązku udostępniać żądanych informacji, odsyłając organ do pozyskania ich z krajowego rejestru sądowego. Jednocześnie w wezwaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji, strona postępowania wskazała na przewlekle prowadzenie postępowania. Pomimo wystosowanego przez organ w dniu 8 września 2015 r. wezwania, spółka w żaden sposób nie wykazała faktu rzeczywistego posiadania w roku 2007 zadeklarowanych gruntów rolnych oraz prowadzenia na nich własnej działalności rolniczej (wezwanie pozostało bez odpowiedzi). Strona swoją aktywność ograniczyła jedynie do składania skarg na bezczynność/przewlekłość prowadzonego postępowania oraz wezwania do jego zakończenia. Argumenty skarżącej w toczącym się postępowaniu stanowiły jedynie polemikę z przyjętym stanowiskiem organu, poprzez jego negowanie i wskazywanie, że te ustalenia są nieprawidłowe, bez przedstawiania dowodów na własne twierdzenia. Należy w tym miejscu wskazać, że pismem z dnia 15 lutego 2016 r. skarżąca wnosiła o włączenie do akt sprawy jako dowód dokumentacji z Biura Wsparcia Inwestycyjnego dotyczącej finansowania zakupu ciągnika i maszyn rolniczych wg. umowy 23072-61400-OR0702669/05, co zostało uczynione w dniu 7 marca 2016 r. Do wniosku o dofinansowanie projektu zostały dołączone m.in. faktury i dowody zapłaty na zakup powyższych maszyn rolniczych. Jednak dokonując analizy powyższych dokumentów, organ odwoławczy uznał, że włączony materiał dowodowy nie wpływa na zmianę podjętego stanowiska i nie przesądza o prowadzeniu przez skarżącą działalności rolniczej, a wręcz potwierdza wykazany przez organ mechanizm działania P. M.. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do bezzasadności zarzutu zawartego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, a dotyczącego zastosowania przez organy ARiMR w kontrolowanych decyzjach wykluczających się stanów faktyczno-prawnych. Okoliczność, iż wnioskodawca nie spełnia definicji rolnika, nie wyklucza jednocześnie wykazania, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Z uwagi na specyfikę tego rodzaju spraw i ich dowodzenia, wykazanie mechanizmu sztucznych warunków często prowadzi w istocie do konkluzji, że wnioskodawca nie jest rolnikiem. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego rozszerzenia przez organy legalnej definicji rolnika przez odwołanie się do Załącznika I do rozporządzenia Komisji nr 1444/2002 należy wskazać, że rozporządzenie to, chociaż zostało wydane w celu stworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych, to jednak nie zawiera innego pojęcia "gospodarstwa", jak zdefiniowane w art. 2 litera b) rozporządzenia Rady nr 1782/2003, a wręcz przeciwnie, uzupełnia je o takie elementy, jak: względy techniczne, ekonomiczne, posiadanie oddzielnego kierownictwa. Taki sposób interpretacji jest zasadny, mając na uwadze wzajemne przenikanie i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji i definicji dotyczących wsi oraz systemów płatności. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca w skardze nie kwestionuje okoliczności wynikających z danych zawartych w ZSZiK. Tymczasem informacje zawarte w tym Systemie, mające moc dokumentu urzędowego, mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. Analizując przedmiotową skargę pod kątem legalności kontrolowanych decyzji Sąd uznał, że organy w wyczerpujący sposób oceniły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ww. ustawy. Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził naruszenia przez organy administracji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak również przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.