VIII SA/Wa 411/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) umorzył postępowanie wywołane zażaleniem T. W. (dalej: strona, skarżąca) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) nr [...] z [...] lutego 2019 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2019 r. nakazano M. Z. wykonanie, w terminie do 22 czerwca 2019 r., oceny technicznej budynków stodoły i spichlerza, usytuowanych na działce położonej w miejscowości J. [...]. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca. Zdaniem organu odwoławczego wnosząca zażalenie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepis art. 81c p.b. Wyjaśnił, że legitymację do wniesienia odwołania lub zażalenia należy oceniać według przepisów art. 28-30 p.b. oraz że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 p.b. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, gdyż to na niego organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Skarżąca, jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości, położonej w miejscowości J. [...] gm. I., nie posiada więc legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. Skargę na to postanowienie wniosła strona, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. przez uznanie, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym zostało wydane postanowienie PINB Nr [...]. Skarżąca przyznała, że nie jestem uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem ani zarządcą obiektów, których dotyczy postanowienie dotyczy, tj. spichlerza i stodoły należącej do M. Z., ale nie zgadza się z wyciągniętym wnioskiem, że treść i skutek prawny nakazu zawartego w postanowieniu PINB Nr [...] nie dotyczy jej interesu prawnego. Jej zdaniem interesem prawnym jest spowodowanie rozbiórki budynków, ponieważ usytuowane są one przy granicy z jej nieruchomością, a ich zły stan zagraża bezpieczeństwu należącego do niej budynku gospodarczego. Budynki M. Z. ze względu na swój wiek (ponad 60 lat) i stan, nadają się - w ocenie skarżącej - tylko do rozbiórki, a wynik oceny technicznej może być odmienny, dlatego też w interesie prawnym skarżącej leży zapobieżenie dokonania tej oceny. W odpowiedzi na skargę [...]WINB, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, domagał się jej oddalenia. Wyjaśnił, że skarżąca nie posiada przymiotu strony jedynie w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. Postanowienie to ma charakter dowodowy, a jego wypełnienie przez M. Z. pozwoli na podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stosownego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 j.t. ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Badaniu podlega wyłącznie prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, a także prawidłowość przyjętej procedury. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania wywołanego wniesieniem przez skarżącą zażalenia w sprawie zobowiązania M. Z. do wykonania oceny technicznej budynków stodoły i spichlerza. Jako prawną podstawę decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym. Nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego. Ma charakter dowodowy. Postępowanie w tym zakresie stanowi wyłącznie część innego toczącego się przed organem postępowania (zasadniczego) i służy wyjaśnieniu okoliczności, które ewentualnie mogłyby uzasadniać wszczęcie postępowania. W omawianym postępowaniu chodzi wyłącznie o zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z przepisami p.b. i w konsekwencji wydania decyzji przewidzianej w ustawie. Nie zawsze bowiem organy biorące udział w procesie budowlanym posiadają wystarczające wiadomości w zakresie zagadnień wymagających fachowej wiedzy i szczegółowej oceny kwestii technicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 p.b. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości i to nawet w sytuacji - co wymaga szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie - gdy jest inicjatorem postępowania, któremu ma służyć ekspertyza do sporządzenia, której wzywa organ. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku są normy prawa materialnego, z których można wywodzić istnienie interesu prawnego (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., II OSK 3054/15, publ. LEX nr 2350331, wyrok NSA z 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, publ. Lex nr 1219260, wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14, publ. Lex nr 2167584, wyrok NSA z 22 listopada 2006 r., II OSK 1407/05, publ. CBOSA, wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2106/11, publ. CBIOSA). W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca nie jest właścicielką ani zarządcą obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, prowadzone w trybie art. 81c ust. 2 p.b. Nie jest również uczestnikiem procesu budowlanego. Na obecnym postępowania administracyjnego skarżąca jest osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. W związku z tym za w pełni prawidłowe uznać należy stanowisko [...]WINB, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że wynik oceny technicznej należących do M. Z. budynku spichlerza i stodoły może być odmienny od subiektywnej oceny skarżącej i w konsekwencji doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Taka argumentacja skargi świadczy o tym, że skarżąca jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Na obecnym etapie postępowania, legitymuje się zatem jedynie interesem faktycznym, który nie podlega ochronie na gruncie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.