VIII SA/Wa 44/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w D. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę 1) stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem; 2) zasądza od Rady Gminy w C. na rzecz skarżącej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy w C. (dalej: "Rada Gminy") uchwałą z [...] lipca 2010 r. Nr [...] odmówiła wyrażenia zgody na wypowiedzenie przez D. [...] S.A. z siedzibą w D. radnemu M. W. umowy o pracę. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. D. [...] S.A. z siedzibą w D. wezwały Radę Gminy do usunięcia naruszenia polegającego na braku uzasadnienia podjętej uchwały. Uchwałą z [...] września 2010 r. nr [...] Rada Gminy przyjęła w załączniku nr 1 uzasadnienie do uchwały nr [...] . Uzasadniając wskazała, iż z uwagi na złożone na sesji wyjaśnienia M. W. oraz konieczność zapewnienia wykonywania przez radnego mandatu do końca kadencji, na którą został wybrany uznała, iż rozwiązanie stosunku pracy pozbawi go możliwości rzetelnego wykonywania obowiązków radnego. Rada Gminy powołując się na zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2009 r. (II OSK 1747/2008) pogląd, iż nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy stwierdziła, że dlatego nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego przed upływem kadencji Rady. Skargę na wskazaną uchwałę z [...] lipca 2010 r., poprzedzoną przewidzianym w art. 101 u.s.g. wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, złożyły D. [...] S.A. w D. (dalej: "skarżący"). Autor skargi podniósł zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała Rady Gminy z [...] września 2010 r. wraz z załącznikiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego dla zaskarżonej uchwały z [...] lipca 2010 r. Rada Gminy nie ustosunkowała się nadto do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego pracodawcy, gdyż sprzeciwia się zakończeniu stosunku prawnego łączącego skarżącego z radnym, pomimo wystąpienia przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika, a zatem ogranicza pracodawcę w działaniu zmierzającym do ochrony słusznego interesu pracodawcy przejawiającego się między innymi obowiązkiem dbania o dobro zakładu pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż brak uzasadnienia uchwały z [...] lipca 2010 r. został naprawiony uchwałą z [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2011 r. (VIII SA/Wa 1077/10), po rozpoznaniu skargi D. [...] S.A. z siedzibą w D. na uchwałę Rady Gminy w C. z [...] lipca 2010 r. nr [...] oddalił skargę. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale art. 25 ust. 2 u.s.g. przez brak wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę. Rada Gminy w uzasadnieniu do uchwały (przyjętym później, ale konwalidującym uchybienie jego braku przy pierwotnej uchwale) wskazała na przesłanki odmowy i odniosła się do twierdzeń i stanu faktycznego opisanych we wniosku strony skarżącej. Wyeksponowano, że należy zapewnić radnemu możliwość wykonywania mandatu do końca kadencji, a jednocześnie, że rozwiązanie umowy o pracę pozbawi go możliwości rzetelnego wykonywania obowiązków radnego. Nadto Sąd stwierdził, iż stan faktyczny przedstawiony przez pracodawcę nie został zakwestionowany, inna jest tylko jego ocena w kontekście art. 25 u.s.g. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa na podstawie ww. artykułu jest pozostawiona uznaniu rady gminy. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie podkreśla się, że nadrzędnym celem art. 25 u.s.g. jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego, nawet jeśliby to miało się odbyć kosztem interesów, czy uprawnień pracodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 331/09, wyrok NSA z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/2008, opubl. Lex nr 486160). Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, w żaden sposób nie narusza przepisów Konstytucji RP, bowiem Rada Gminy jako właściwy organ podejmując ww. uchwałę, działała na podstawie i w granicach przysługującego jej prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj.: – art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z [...] lipca 2010 r. nr [...] nie jest niezgodna z prawem, pomimo że nie zostały zachowane wymogi uchwały rady gminy w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego (m.in. brak należytej oceny przez radę gminy całego materiału dowodowego przed podjęciem uchwały, brak należytego uzasadnienia podjętej uchwały przez radę gminy); – art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z [...] lipca 2010 r. nr [...] nie narusza podstawowych zasad państwa prawa i praworządności, w szczególności została wydana przez Radę Gminy w granicach i na podstawie obowiązującego prawa; 2) przepisów postępowania, tj.: – art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") polegające na niezastosowaniu tych przepisów pomimo, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z [...] lipca 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności nie zostały zachowane wymogi uchwały rady gminy w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a.; – art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 KPA poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Gminy przy wydawaniu uchwały z [...] lipca 2010 r. nr [...] wypełniła nałożone prawem obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, a zaskarżona uchwała spełnia wymogi uchwały rady gminy w sprawie udzielania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uchwała z [...] września 2010 r. nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego dla zaskarżonej uchwały z [...] lipca 2010 r. Rada Gminy obowiązana jest uzasadnić podjętą uchwałę, gdyż tylko wówczas w pełni realizuje swój obowiązek ustosunkowania się do wniosku pracodawcy, przewidzianego w art. 25 ust. 2 u.s.g. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały z [...] lipca 2010 r. sprawia, iż nie jest możliwe nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się Rada Gminy, ale również podjęcie z tymi motywami polemiki. Wyrokiem z 4 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA") uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając, nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji który uznał, że Rada Gminy C. w uzasadnieniu do uchwały wskazała na przesłanki odmowy i odniosła się do twierdzeń i stanu faktycznego opisanych we wniosku strony skarżącej. NSA wskazał, iż uzasadnienie uchwały podjętej w dniu [...] lipca 2010 r. (na którą składają się trzy ogólnikowe zdania) nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. W ocenie NSA, w uzasadnieniu tym Rada Gminy nie wskazała nie tylko motywów pracodawcy jakie legły u podstaw jego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, ale również, czy były one przedmiotem jej badań, jak też wyników tych badań, a także nie wyjaśniła należycie stanowiska wyrażonego w uchwale z [...] lipca 2010 r. NSA podniósł nadto, iż motywów dla jakich podjęto zaskarżoną uchwałę nie można dopatrzeć się również w znajdujących się w aktach sprawy wyciągów z protokołów obrad Rady Gminy w dniach [...] lipca 2010 r. i [...] września 2010 r., podczas których rozpatrywany był przedmiotowy wniosek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy D. [...] S.A. w D. poparły skargę, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Nadto w przedmiotowej sprawie, Sąd na mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 4 listopada 2011 r. (II OSK 1631/11). Zasadniczy zarzut sformułowany przez skarżącego dotyczy naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. polegającego na braku uzasadnienia uchwały Nr [...] z [...] lipca 2010 r., którą Rada Gminy odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przywołany przepis stanowi wyraz szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnych, której istota polega na konieczności uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, będącym jej członkiem. Bez wątpienia wynika z niego, że obowiązkiem rady jest odmowa udzielenia takiej zgody w razie, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu, które nie może jednak oznaczać dowolności działania organu. Wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę gminy, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. O ile więc z wykładni literalnej przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wynika taki obowiązek, to jednak konstrukcja omawianego przepisu oparta w znacznym stopniu na uznaniu administracyjnym przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niczym nieograniczone władztwo dające prawo do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 (publik. ONSAiWSA 2007/2/48, LEX 247924), z którego wynika, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (także wyrok NSA z 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08). Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość dokonania przez Sąd oceny prawidłowości stanowiska Rady Gminy, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo oraz powoduje konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Orzeczenie w tej mierze znajduje oparcie w treści art. 94 ust. 2 u.s.g. Od podjęcia kwestionowanej uchwały upłynął bowiem jeden rok. W takiej sytuacji Sąd orzeka o niezgodności uchwały z prawem i uchwała traci moc prawną z dniem tego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz art. 209 p.p.s.a. Kwota [...] zł obejmuje kwotę [...] zł wpisu od skargi, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.