VIII SA/Wa 499/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 23 maja 2025 r. nr [...], M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, MWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r., poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025r., poz. 418; dalej: P.b.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: organ I instancji, PINB) z 9 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu 17.12.2024r. upoważnieni pracownicy Inspektoratu przeprowadzili oględziny na gruncie w sprawie budowy strzelnicy na działce o nr ewid. [...] poł. w obrębie ewid. [...] K.W., jednostce ewid. [...] J.. Podczas oględzin stwierdzono, że na w/w działce zlok. jest obiekt strzelnicy otwartej (o nazwie "Strefa strzału"), który składa się z kulochwytów (wały ziemne w kształcie litery C o wym. 37,0 m x 20,0 m (wym. zewnętrzny), 29,0 m x 9,5m (wym. wewnętrzny) i wysokości do ok. 2,5m (wały boczne) do ok. 3,5m (wał czołowy), na wałach tablice ostrzegawcze o treści "ZAKAZ WEJŚCIA NA KULOCHWYT WEJŚCIE GROZI ŚMIERCIĄ LUB KALECTWEM" oraz chorągiewki ostrzegawcze -2szt.), tablicy z regulaminem strzelnicy, uchwytów na tarcze (w konstrukcji stalowej i drewnianej), trzech słupów żelbetowych z zainstalowanym na nich oświetleniem solarnym oraz monitoringiem. Na działce znajduje się obiekt kubaturowy typu kiosk (kompozyt) o wym. 2,2m x 4,1 m i wysokości do 2,5m (na drzwiach wejściowych tabliczki: "POMIESZCZENIE SOCJALNE", "MAGAZYN"), wjazd na działkę ze szlabanem z napędem elektrycznym, wjazd z drogi publicznej przez działkę o nr ewid. [...], przy drodze publicznej na ogrodzeniu baner z informacją o strzelnicy, kierunku wjazdu i nr telefonu. Strzelnica zlokalizowana na częściowo ogrodzonej działce, działka posiada przyłącze elektryczne. Obecny w dniu kontroli właściciel działki o nr ewid. [...] – A. S. przedstawił decyzję Wójta Gminy J. znak [...] z dnia 14.12.2023r. zatwierdzającą regulamin strzelnicy zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w K. W. gmina J.. Jak wynika z oświadczenia A. S. roboty budowlane przy budowie strzelnicy rozpoczął w maju 2024r. Wg. oświadczenia A.S. masy ziemne (nasypy) stanowiące kulochwyty, powstały w wyniku przesunięcia mas własnych ziemi, ich wykonanie nie podlega przepisom Prawa budowlanego, ich budowa nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, jak wskazuje inwestor, przedmiotowy kiosk na działce nie jest związany ze strzelnicą, A.S. jest rolnikiem a obiekt służy mu do obsługi gospodarstwa rolnego (jest to obiekt nie związany z gruntem). Postanowieniem Nr [...] z dnia 14 lutego 2025r., MWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji Nr [...] z dnia 20 stycznia 2025r., A.S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie strzelnicy usytuowanej na działce nr ew. [...], położonej w obrębie ewid. [...] K.W., jednostka ewid. [...] J., Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w postanowienia wniosku o legalizację, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu legalizacji oraz o zasadach jej obliczania. Decyzją Nr [...] z dnia 9 kwietnia 2025r. PINB, działając na podstawie art. 49e P.b., nakazał A.S. (dalej: skarżący, strona) rozbiórkę strzelnicy otwartej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], położonej w obrębie ewid. [...] K.W., jednostka ewid. [...] J. z chwilą gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Powodem wydanego rozstrzygnięcia było nie złożenie przez stronę w wyznaczony terminie (do 17 marca 2025r.) wniosku o legalizację przedmiotowej strzelnicy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia PINB i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 3 pkt 1 P.b., art. 49e P.b. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 P.b. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 23 maja 2025r., MWINB wyjaśnił, iż kwestia zasadności wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie strzelnicy usytuowanej na działce nr ew. [...], położonej w obrębie ewid. [..] K.W., jednostka ewid. [...] J. była już przedmiotem postępowania przed tut. organem, które zakończyło się wydaniem postanowienia Nr [...] z dnia 14 lutego 2025r., utrzymującym w mocy postanowienie PINB Nr [...] z dnia 20.01.2025r. wstrzymujące A.S.prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. strzelnicy. Dalej organ odwoławczy podniósł, że prowadzone w powyższym zakresie postępowanie potwierdziło, że ww. strzelnica otwarta zalicza się do kategorii obiektów, których budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, że w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiono żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z ww. obowiązku. Dlatego też w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia budową strzelnicy otwartej, na budowę którego wymagane było uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zasadnym było wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. MWINB przytoczył treść wskazanego art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Podniósł, iż w obrocie prawnym znajduje się postanowienie organu I instancji Nr [...] z dnia 20.01.2025r. wstrzymujące skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornej strzelnicy, zaś postanowienie MWINB Nr [...] z dnia 14.02.2025r. utrzymujące w mocy ww. rozstrzygnięcie jest ostateczne, a WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 25.04.2025r. odmówił wstrzymania jego wykonania. Dalej organ odwoławczy wskazał na treść art. 48a ust. 3 P.b., zgodnie z którym "Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne". MWINB zauważył, iż pomimo upływu wskazanego terminu strona nie złożyła wniosku o legalizację. Również w odwołaniu nie wskazała na wolę legalizacji przedmiotu postępowania. Stosownie zaś do art. 49e pkt 1 P.b. Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż zobowiązany nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zasadnie zatem PINB decyzją Nr [...]z dnia 09.04.2025r. nakazał stronie rozbiórkę spornej strzelnicy. Zdaniem MWINB decyzja organu I instancji w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została wydana, zaś PINB rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Argumenty przedstawione przez skarżącego w złożonym odwołaniu, w ocenie organu odwoławczego, nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Jednocześnie MWINB podniósł, że stanowisko odnoszące się do kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania zostało przedstawione w postanowieniu MWINB Nr [...] z dnia 14.02.2025r., które to stanowisko w całości podtrzymuje. W jego ocenie, wobec niewątpliwej samowoli budowlanej nie ma podstaw, aby umorzyć postępowanie, o co wniesiono w odwołaniu. Ponadto na obecnym etapie postępowania badaniu podlega wyłącznie fakt niezłożenia przez skarżącego wniosku o legalizację opisanego budynku i związane z tym skutki. W skardze na ww. decyzję MWINB z 23 maja 2025r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organ, które elementy strzelnicy miałby uznać za budowlę ziemną, a które za obiekt budowlany- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organ związku funkcjonalnego pomiędzy urządzeniami znajdującymi się na nieruchomości, pomimo kategorycznego twierdzenia, że taki związek istnieje - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie co do istoty decyzji bez uzyskania wcześniej opinii biegłego z zakresu budownictwa, podczas gdy w sprawie niezbędne były wiadomości specjalne dotyczące oceny, czy do powstania strzelnicy zastosowane zostały jakiekolwiek materiały budowlane - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z przepisów prawa budowlanego na korzyść strony - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie przez to skarżącemu uzupełnienie merytorycznego stanowiska i złożenia dodatkowych wniosków dowodowych w sprawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 86 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie strony pomimo licznych wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 7) art. 3 pkt 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie faktu, że prace ziemne polegające na przemieszczeniu mas własnych ziemi nie są budową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia - co miało wpływ na wynik sprawy; 8) art. 49e P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zostały spełnione przesłanki wskazane tym przepisem podczas gdy ustalony stan faktyczny potwierdza, że przy organizacji strzelnicy nie doszło do żadnych odstępstw i organ nie miał podstaw, aby wszczynać procedurę naprawczą w trybie art. 50-51 P.b. - co miało wpływ na wynik sprawy; 9) art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że skarżący jest stroną postępowania w charakterze inwestora, podczas gdy skarżący nie ma przymiotu inwestora, albowiem w sprawie nie miał miejsca proces budowlany, a tym samym skarżącemu brak jest legitymacji biernej w charakterze inwestora - co miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów. tj. 3 kart zdjęć - na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, braku związku funkcjonalnego usadowionych na nieruchomości słupów z oświetleniem z użytkowaniem strzelnicy, braku związku funkcjonalnego "kiosku" z użytkowaniem strzelnicy. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. Na mocy zaskarżonej decyzji, organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę strzelnicy otwartej zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], położonej w obrębie ewid. [...] K.W., jednostka ewid. [...] J. z chwilą gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja została oparta na art. 49e pkt 1 P.b., który przewiduje, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Niemniej jednak, postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej nie obejmuje wyłącznie wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W realiach rozpoznawanej sprawy, postanowienie to zostało wydane przez organ I Instancji 20 stycznia 2025 r. (nr [...]), a następnie utrzymane w mocy przez MWINB ostatecznym postanowieniem nr [...] z 14 lutego 2025 r. Sądowi z urzędu jest wiadome, że strona wniosła skargę na ww. postanowienie MWINB, która jest obecnie procedowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 265/25. Jak słusznie podniósł MWINB, zgodnie z art. 48a ust. 1 P.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Z sytuacją opisaną w art. 48a ust. 3 P.b. mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżący – ani w odwołaniu ani w skardze do sądu administracyjnego – nie wskazał, aby w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez postanowienie PINB przymiotu ostateczności (od daty doręczenia im postanowienia MWINB) złożył wniosek o legalizację spornej strzelnicy otwartej. Zatem ustalenie organu odwoławczego jest w tym zakresie niesporne i prawidłowe. Należy podnieść, że art. 48a ust. 3 P.b. posługuje się pojęciem ostateczności, a zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcia, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Ewentualnego zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego nie pozbawia go przymiotu ostateczności ani też nie zmusza organu nadzoru budowlanego do zwlekania z wydaniem nakazu rozbiórki. Co prawda sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a., jednak w realiach tamtej kontroli sądowej przypadek nie wystąpił (postanowieniem z 25 kwietnia 2025r. sygn. akt VII SA/Wa 265/25, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego wówczas postanowienia MWINB nr [...] z 14 lutego 2025 r.). W tym stanie rzeczy zastosowanie w sprawie znalazł art. 49e pkt 1 P.b. Jak słusznie dostrzegły sądy administracyjne, decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 P.b. ma charakter związany. Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona z tego prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.04.2023 r., VII SA/Wa 2410/22, LEX nr 3554705; wyrok WSA w Białymstoku z 28.02.2023 r., II SA/Bk 900/22, LEX nr 3514848). Zatem w razie niezłożenia wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego jest nie tyle uprawniony, co zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.07.2022 r. VIII SA/Wa 258/22). W związku z tym, skoro skarżący nie złożył wniosku o legalizację w terminie wynikającym z art. 48a ust. 3 P.b. – a brak złożenia takiego wniosku w tym terminie nie jest w niniejszej sprawie sporny – to prawidłowo orzeczono nakaz rozbiórki spornego obiektu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 49e pkt 1 P.b. W ocenie Sądu, również zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji MWINB. Przede wszystkim, MWINB prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenia i ocena, czy sporna strzelnica otwarta stanowi samowolę budowlaną, było przedmiotem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., które zostało następnie utrzymane w mocy przez MWINB. To wówczas przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego była analiza, czy sporny obiekt stanowi samowolę budowlaną kwalifikującą się do zastosowania trybu z art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie były zatem kwestie dotyczące legalności budowy spornej strzelnicy. Skarżący trafnie natomiast zarzucił organowi naruszenie art. 10 k.p.a. przez niepowiadomienie go o zgromadzeniu materiału dowodowego i uniemożliwienie zapoznania się z tym materiałem przed wydaniem decyzji w toku kontrolowanego postępowania. Naruszenie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Bezspornie bowiem skarżący nie złożył w terminie wniosku o legalizację spornego obiektu, a tylko złożenie takiego wniosku mogłoby zwolnić organy nadzoru budowlanego od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki. Zatem nawet gdyby przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżący został prawidłowo zawiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. o przysługujących mu uprawnieniach, to również skorzystanie przez niego z prawa zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do przedmiotu sprawy, nie mogłoby zmienić wyniku kontrolowanego postępowania. Sąd podkreśla raz jeszcze, że organ nadzoru budowlanego – zgodnie z prawem – umożliwił skarżącemu legalizację spornego obiektu, a brak legalizacji jest rezultatem tylko i wyłącznie decyzji skarżącego o niezłożeniu wniosku o legalizację. W ocenie Sądu zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził z urzędu, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a.