VIII SA/Wa 515/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] marca 2025 r. l.dz. [...]. Postanowieniem z 12 maja 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (dalej: "skarżący") Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. (dalej: "organ I instancji" lub "KWP") z 26 marca 2025 r., I.dz. [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłacenia stronie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 26 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do KWP o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Pismem z 4 grudnia 2018 r. skarżący został poinformowany o braku podstawy prawnej umożliwiającej pozytywne rozpatrzenie jego wniosku z 26 listopada 2018 r. W piśmie tym wskazano również, że wymienione podanie zostanie rozpatrzone po wejściu w życie stosownych przepisów ustawy o Policji. Decyzją z 12 października 2020 r. KWP odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W kolejnym wystąpieniu z 19 marca 2025 r. skarżący ponownie zwrócił się do KWP o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Do powyższego pisma dołączył kopię wniosku z dnia 26 listopada 2018 r. Postanowieniem z 26 marca 2025 r., organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w sprawie została już wydana decyzja ostateczna, która rozstrzygała o roszczeniu skarżącego. W zażaleniu na to postanowienie strona powołała się na wyrok NSA z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 7078/21 podnosząc, że NSA stwierdził, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102) posiada moc wsteczną i obejmuje swoim zakresem sytuację funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby przed datą jego wydania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 12 maja 2025 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przypomniał stan sprawy. Rozpatrując sprawę, na wstępie przywołał treść art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 i 2 k.p.a. argumentując, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie skarżący, wnioskiem z 26 listopada 2018 r. zwrócił się do KWP o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zatem postępowanie w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby zostało skutecznie zainicjowane. W dniu 12 października 2020 r. KWP wydał decyzję l.dz. [...] , jednak w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodu jej doręczenia. Natomiast z notatki sporządzonej 9 kwietnia 2025 r. przez pracownika Wydziału Finansów KWP wynika, że powyższa decyzja została przesłana do adresata listem poleconym bez potwierdzenia odbioru, jednak z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe obecnie uzyskanie elektronicznego potwierdzenia jej odbioru. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że kategoryczne stwierdzenie organu I instancji, że decyzja KWP z 12 października 2020 r. l.dz. [...] była decyzją ostateczną w świetle art. 16 § 1 k.p.a. jest nieuprawnione. Dodał przy tym, że w myśl art. 109 § 1 i 2 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, zaś w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a. może być doręczona ustnie. O wejściu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia (art. 110 § 1 k.p.a.). Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty kierowane do podmiotu indywidualnie określonego oraz jako akty zewnętrzne wydane w sprawie, decyzje winny być zakomunikowane adresatowi w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego doręczenie stronie decyzji KWP z 12 października 2020 r. Wobec powyższego, zdaniem KWP wskazaną kwestię należy wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość, zaś w przypadku stwierdzenia, że ww. decyzja nie została stronie doręczona, należy ją doręczyć. Jak bowiem wskazano wyżej, dopiero skuteczne doręczenie tej decyzji powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Niezależnie jednak od powyższego, zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwe powtórne uruchomienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, bowiem takie postępowanie uruchomił skutecznie wniosek strony z dnia 26 listopada 2018 r. Jak wskazano powyżej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., rozumie się zarówno stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, jak i istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan res iudicata). Pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. M. G.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta głównego Policji. W skardze skarżący postawił zarzuty naruszenia: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie przedstawionych przez skarżącego dowodów i argumentów; - art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo że z jego wniosku jednoznacznie wynika żądanie ustalenia prawa do świadczenia (ekwiwalentu za niewykorzystany urlop); - art. 115a ustawy o Policji przez pominięcie obowiązku wypłaty świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w przypadku zakończenia stosunku służbowego. Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub zobowiązanie organu do skutecznego dostarczenia skarżącemu decyzji KWP z 12 października 2020r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że dotychczas nie została jemu skutecznie doręczona decyzja z 12.10.2020 r. O istnieniu przedmiotowej decyzji dowiedział się z treści zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie miał możliwości odwołania się od przedmiotowej decyzji w przepisanym ustawowo trybie. Stanowisko o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji uznał za niezasadne, ponieważ przepisy prawa jednoznacznie wskazują na obowiązek wypłaty ekwiwalentu, a ustalenie prawa do niego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Brak wszczęcia postępowania uniemożliwia jemu realizację przysługującego prawa, co stanowi naruszenie zasady praworządności i ochrony praw słusznie nabytych. W odpowiedzi na skargę, KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co oznacza, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego postanowienia według tak zakreślonego zakresu kompetencji wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sporem w sprawie objęta jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z 19 marca 2025r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji, na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. W ocenie organu I instancji wystąpiły podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., gdyż sprawa wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego została już rozstrzygnięta decyzją KWP z 12.10.2018r., która jest ostateczna. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji o ostateczności decyzji KWP z dnia 12.10.2018 r. z uwagi na brak w aktach dowodu doręczenia skarżącemu tej decyzji. Uznał, że należy ponad wszelką wątpliwość ustalić czy decyzja została doręczona, a w przypadku stwierdzenia, że nie została doręczona, że należy ją doręczyć. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że niezależnie od tego czy decyzja została doręczona, czy też nie, nie jest możliwe ponowne uruchomienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, bowiem takie postępowanie uruchomił skutecznie wniosek skarżącego z dnia 26 listopada 2018 r. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, iż za "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć zarówno stan zawisłości spawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, jak i istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę. Skarżący twierdzi natomiast, że odmowa wszczęcia postępowania jest niezasadna, a o istnieniu decyzji załatwiającej jego wniosek z 26.11.20218r. dowiedział się z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i nie mógł wnieść od niej odwołania. Dokonując oceny zasadności zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 k.p.a. wskazać należy, iż stosownie do treści tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyr. NSA z 29 września 2022 r., II OSK 3057/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym musi zachodzić oczywistość i dostrzegalność tychże przyczyn na "pierwszy rzut oka", muszą one być obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 28 marca 2018 r., II SA/Gl 106/18, wyr. WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Ke 832/17, opubl. jw.). W przypadku gdy organ dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyr. NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18, opubl. jw.; R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61a, wyd. 8, 2023). Nie ulega też wątpliwości, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. na wniosek musi dotyczyć wniosku, który jest nowym, kolejnym wnioskiem o wszczęcie postępowania w tożsamej sprawie. Zdaniem Sądu organy obu instancji niezasadnie zastosowały w okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 k.p.a. Uznały bowiem, iż pismo skarżącego z dnia 19 marca 2025 r. stanowi nowy wniosek w stosunku do postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r., które zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 12 października 2020 r. Przyjęły, iż w tych okolicznościach zarówno w przypadku ostateczności tej decyzji, jak i braku takiego stanu i pozostawania postępowania w toku nie jest możliwe ponowne wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie i pomiędzy tymi samymi stronami. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby pismo skarżącego z dnia 19 marca 2025 r. stanowiło nowy wniosek w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r., ale jest pismem złożonym w postępowaniu wszczętym na wniosek z dnia 26 listopada 2018 r. Powyższe wynika zarówno z treści pisma z dnia 19 marca 2025 r., jak i dołączonego do niego załącznika w postaci kopii wniosku z dnia 26 listopada 2018 r. Powyższą ocenę potwierdza także stanowisko skarżącego zawarte w skardze, z którego wynika, że w dacie składania tego pisma nie miał wiedzy o wydaniu przez KWP decyzji z dnia 12 października 2020 r. Także z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja z dnia 12 października 2020 r. została skarżącemu doręczona, brak jest bowiem dowodu jej doręczenia. Podstawy do stwierdzenia, iż decyzja, o której mowa została doręczona nie daje też treść notatki z dnia 9 kwietnia 2025 r. (karta 11 akt administracyjnych), jak również kserokopia książki nadawczej. Z treści tej notatki, powołującej się na kserokopię książki nadawczej wynika, że w aktach sprawy brakuje elektronicznego potwierdzenia z Urzędu Pocztowego odbioru przedmiotowej decyzji, która została wysłana listem poleconym bez potwierdzenia odbioru. W związku z tym, jak wskazano, nie ma możliwości uzyskania elektronicznego potwierdzenia jej odbioru. W Archiwum Wydziału Bezpieczeństwa Informacji KWP z siedzibą w R. znajduje się jedynie informacja, że taka przesyłka została skierowana na adres skarżącego. W dokumencie tym istnieje jednak zapis, że przesyłka została skierowana do M. G., zamiast M. G.. Z notatki tej wynika także, że adres jest poprawny. Uznano jednocześnie, iż wobec tego, że do Wydziału przesyłka nie została zwrócona, decyzja została doręczona. W ocenie Sądu wobec braku dowodu doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, okoliczność wysłania przesyłki i brak jej zwrotu nie stanowi o tym, że została ona prawidłowo doręczona. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja KWP z dnia 12 października 2020 r. jest ostateczna, jak również, że pismo skarżącego z dnia 19 marca 2025 r. stanowi wniosek o wszczęcie nowego postępowania. Stanowi ono bowiem pismo w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r. Wobec braku dowodu doręczenia decyzji z dnia 12 października 2020 r., pismo to powinno być przyczyną do doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 12 października 2025 r., co doprowadzi do jej wejścia do obrotu prawnego i otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym uznać należy, że zarówno organu odwoławczy, jak i organ I instancji niezasadnie zastosowały w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do pisma skarżącego z dnia 19 marca 2025 r. Powyższe naruszenie sprawia, że postanowienia te powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny uwzględnić powyższą ocenę prawną i traktując pismo skarżącego z dnia 19 marca 2025 r. jako pismo w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dna 26 listopada 2018 r. doręczyć decyzję KWP z dnia 12 października 2020 r. Wskazać jednocześnie należy, iż kontrolując zgodność z prawem postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. granice tej kontroli wyznacza treść tego właśnie przepisu, co powoduje, że kontrola ogranicza się do oceny prawidłowości jego zastosowania w świetle przesłanek w nim zawartych i w okolicznościach sprawy. Nie jest zatem możliwe odnoszenie się do zarzutów opartych na naruszeniu przepisów, które mają lub miałyby zastosowanie w merytorycznym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd orzekając na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia o kosztach, albowiem w myśl art. 239 § 1 lit. d p.p.s.a. skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, nie był też reprezentowany przez pełnomocnika.