VIII SA/Wa 52/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi N. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 grudnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z 1 grudnia 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymało w mocy postanowienie Starosty R. (dalej: Starosta, organ I instancji, organ uzgadniający) z 13 października 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z 13 października 2025 r., znak: [...], Starosta, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 pkt 8, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 82, dalej: u.o.g.r.l.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy W. (dalej: Wójt) o warunkach zabudowy znak: [...], dla inwestycji zamierzonej przez N. Ś. (dalej: skarżąca, strona), polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w miejscowości M. W., gmina W., rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz stwierdził, że mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy na przedmiotowym terenie nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji z zachowaniem ochrony gruntów rolnych i leśnych, mając na względzie treść art. 3 ust. 1 i art. 6 ust.1 u.o.g.r.l. Starosta wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej, załącznika graficznego do projektu decyzji oraz mapy glebowo-rolniczej - sporządzonej na podstawie dokumentacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów w 1967 r. i badań gleboznawczo-rolniczych wykonanych w 1974 r. wynika, że teren inwestycji stanowi użytki rolne, położone w otwartej przestrzeni rolniczej, poza pasem zabudowy tj. pastwiska trwałe o użytku i klasie bonitacyjnej PsV, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o użytku i klasie bonitacyjnej Lzr-RVI oraz grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI - wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, gleby murszowo-mineralne i murszowate, oznaczone na mapie glebowo-rolniczej jako 7Mpi i 3zM.pl. Organ w dalszej kolejności wskazał, że gleby pochodzenia organicznego to gleby torfowe i gleby murszowe, wytworzone przy udziale materii organicznej, w warunkach nadmiernego uwilgotnienia. Odmawiając więc uzgodnienia przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy, a tym samym próby zagospodarowania gruntu na cele inne niż rolnicze, organ I instancji powołał się na ochronę tychże gruntów, tj. ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca, podnosząc m.in., że grunt objęty wnioskiem nie jest położony w klasycznym obszarze przestrzeni rolniczej. Ponadto wskazała, że zleciła badania co do pochodzenia gleby, negując jednocześnie przyjęty przez organ argument o organicznym pochodzeniu gruntu. W dniu 28 listopada 2025 r. skarżąca złożyła do Kolegium pismo wraz z opinią o pochodzeniu gleby. Z opinii wynika, że jest to gleba pochodzenia mineralnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej SKO opisanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z 1 grudnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 § 1 i art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że 30 września 2025 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w R. wniosek Wójta o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą, polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], położonej w obrębie [...], w miejscowości M. W., gmina W.. Dalej wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie z wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, że teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] stanowiącą użytki rolne, a mianowicie: - pastwiska trwałe o użytku i klasie bonitacyjnej PsV, o powierzchni 0,1968 ha, - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o użytku i klasie bonitacyjnej Lzr- RVI o powierzchni 0,4579 ha, - grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI o powierzchni 0,2753 ha. Ponadto z załączonej do akt mapy glebowo-rolniczej, sporządzonej na podstawie dokumentacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów w 1967 r. i badań gleboznawczo rolniczych w 1974 r. wynika, że teren inwestycji stanowi użytki rolne, położone w otwartej przestrzeni rolniczej, poza pasem zabudowy, tj. pastwiska trwałe o użytku i klasie bonitacyjnej PsV, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o użytku i klasie bonitacyjnej Lzr-RVI oraz grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI - wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, gleby murszowo-mineralne i murszowate, oznaczone na mapie glebowo-rolniczej jako 7Mpl i 3zM.pl. Następnie organ odwoławczy omówił podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia oraz podkreślił, że organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił odmowę uzgodnienia planowanej zabudowy. Organ wskazał, jakie cechy i parametry przedmiotowej działki nr [...] przesądziły o tym, że planowana jej zabudowa naruszyłaby zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l., którą należy interpretować jako obowiązek organu uzgadniającego do wnikliwej i rozważnej oceny planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania na konkretnej nieruchomości rolnej. SKO wyjaśniło przy tym, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób szczególny chroni grunty rolne klasy I-III, jednakże nie niweczy oceny organu, że art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy każe chronić wszystkie grunty rolne, niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III, czy IV-V, czy też VI. Stąd właśnie potrzeba dokonania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Uzgodnienie to jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Takie stanowisko potwierdza treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V, a "szczególność" ochrony gruntów klasy I-III nie niweczy ochrony gruntów klasy IV-V. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ uzgadniający powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja w postaci budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, tj. przekształcenia terenu rolnego pod zabudowę mieszkaniową. Grunty rolne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego zostały ujęte przez ustawodawcę w katalogu szczególnie chronionych - art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Mogą one zostać wyłączone z produkcji rolnej po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie, co nastąpi za opłatą. Mając więc na uwadze powyższe, SKO uznało, że realizacja inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na gruntach wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych w otwartej przestrzeni rolniczej, nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntu i wpłynie negatywnie na rolnicze wykorzystanie gruntów. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, w tym do kwestionowanego pochodzenia gleby objętej terenem planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że z racji szczególnego charakteru postępowania uzgodnieniowego kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco, tj. organ uzgadniający dokonuje oceny wniosku w oparciu o prowadzone ewidencje i posiadane zasoby w ewidencji gruntów i budynków. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. W związku z powyższym ewentualna zmiana klasyfikacji gleboznawczej gruntu dla terenu inwestycji wymaga odrębnego postępowania. Procedura ta odbywa się w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i nie może być przedmiotem postępowania uzgodnieniowego. W skardze na ww. postanowienie SKO wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, w szczególności charakteru, parametrów, technologii inwestycji oraz okoliczności faktycznych występujących na danym terenie - na podstawie zgromadzonych już dowodów jak przepisów prawa - i utrzymanie przez SKO w mocy postanowienia Starosty z 13 października 2025 r. znak: [...] dotyczącego odmowy uzgodnienia projektu decyzji Wójta o warunkach zabudowy znak: [...] dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą, polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości M. W., gmina W., rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; - art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezachowanie przez SKO oraz organ I instancji starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji, w sytuacji gdy organy nie wskazały realnych oraz konkretnych okoliczności związanych z planowaną inwestycją (w tym jej charakterem i rozmiarami) oraz jej lokalizacją, które wykluczałyby posadowienie sześciu budynków jednorodzinnych o wskazanych we wniosku parametrach; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku z wydawaniem decyzji sprzecznej z powszechną praktyką rozstrzygania spraw w przedmiotowym stanie faktycznym, w szczególności istniejącego prawomocnego rozstrzygnięcia w tożsamej przedmiotowo sprawie - decyzji Wójta Gminy W. z 4 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą oraz drogą wewnętrzną na części działki nr ewid. [...] (obręb [...]) oraz nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się do interesu skarżącej i właściciela nieruchomości, objętej postępowaniem oraz nierozważenie możliwości występowania innych interesów publicznych niż ochrona gruntu rolnego; - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z przepisami u.o.g.r.l., interesem społecznym i słusznym interesem obywateli w oparciu o dowolne, pozaprawne kryteria, a tym samym powstania wątpliwości co do zasadności i logiki rozstrzygnięcia; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania przydatności produkcyjnej gruntu uwzględniającego stan faktyczny oraz poprzez pojmowanie w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych, bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój budownictwa mieszkalnego oraz szeroko pojęty rozwój społeczny i gospodarczy terenu działki o nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości M. W., gmina W.; - art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 u.o.g.r.l. polegających na błędnym przyjęciu, że rolą organu była jedynie ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy w rzeczywistości organy (SKO oraz Starosta) winny dokonać oceny, zarówno przydatności produkcyjnej, jak i korzyści ekonomicznych czy społecznych, ponieważ ta ocena stanowi jedną z przesłanek stanowiących punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia kwestii zmiany przeznaczenia gruntów; - art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że organ (SKO a uprzednio Starosta), działając w oparciu o uznanie administracyjne, wydał orzeczenie dowolne i bez wyważenia interesu strony, podczas gdy przepis ten ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, bowiem uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się zatem niezasadna. Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienia zostały wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a., w związku z wnioskiem Wójta o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą, polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb [...], w miejscowości M. W., gmina W.. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2026 r. poz. 399, dalej: u.g.n.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjno-kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151, dalej: p.g.i.k.) stanowi, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję. Inwestycja skarżącej obejmuje działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], w miejscowości M. W., gmina W.. Z informacji z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, że pastwiska trwałe o użytku i klasie bonitacyjnej PsV o powierzchni 0,1968 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych o użytku i klasie bonitacyjnej Lzr-RVI o powierzchni 0,4579 ha oraz grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI o powierzchni 0,2753 ha. W sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja obejmuje grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., a projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący inwestycji skarżącej wymagał uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W dalszej kolejności należy wskazać, że postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 148/21; 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1733/21; 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1757/21 – publ. CBOSA). Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1440/16, publ. CBOSA). Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie, kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2397/19, publ. CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 123/23 - publ. CBOSA). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1521/17, publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie, uzasadniając sposób rozstrzygnięcia sprawy w ramach postępowania uzgodnieniowego, organ wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na wszelkich gruntach rolnych, bez znaczenia jaką klasę ma dany grunt rolny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1380/21; 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21 – publ. CBOSA, 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18, publ. Lex nr 2628884). Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów tudzież dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy, ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele – wyjątkiem od zasady (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1261/20, publ. CBOSA). Takim wyjątkiem jest m. in. przepis art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przy tym zauważyć, że art. 6 u.o.g.r.l. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakim mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Przepis ten nie wyraża zasady bezwzględnej i nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wobec tego organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja w postaci budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, tj. przekształcenia terenu rolnego pod zabudowę mieszkaniową. Realizacja inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na gruntach wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych w otwartej przestrzeni rolniczej, nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntu i wpłynie negatywnie na rolnicze wykorzystanie gruntów. Organy stanęły na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., co nie pozwala na pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd podziela powyższą argumentację, zwracając szczególną uwagę na okoliczność, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wprowadzi zabudowę mieszkaniową w zwartą przestrzeń użytków rolnych. Tego typu ingerencja w grunty rolne powodowałaby możliwość utworzenia niemal małego osiedla domów jednorodzinnych, co niewątpliwie pozbawiłoby okoliczne grunty rolne zwartego charakteru (por. glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK528/18, Maziarz Aleksander, Ochrona gruntów rolnych w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, publ. OSP 2019/6/64). Starosta przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie gruntów rolnych, w tym na ochronie spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość. Zdaniem Sądu Starosta, a następnie Kolegium, wydając rozstrzygnięcie o odmowie uzgodnienia, prawidłowo wyważyły interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., wskazać należy, że przepis art. 8 § 2 k.p.a. stanowi co prawda, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jednakże podkreślenia wymaga, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim musi być przy tym zgodna z prawem. Poza tym zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy sprzecznym z powszechną praktyką rozstrzygania spraw w przedmiotowym stanie faktycznym. W szczególności nie ma mowy o powszechnej praktyce organu administracji, jeżeli chodzi o decyzję Wójta z 4 lipca 2025 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą oraz drogą wewnętrzną na części działki nr ewid. [...] (obręb [...]), ponieważ Wójt taką decyzję wydał na podstawie "milczącego" uzgodnienia Starosty w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., co wystąpiło incydentalnie w odniesieniu do obszaru z obrębu [...] w M. W., gmina W.. Poza tym decyzja Wójta z 4 lipca 2025 r. nr [...] nie podlega kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., opierającej się na pojmowaniu ochrony gruntów rolnych w sposób absolutny, bowiem organ wyspecjalizowany ma właśnie za zadanie wypowiedzieć się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie swojej dziedziny, tj. w odniesieniu do ochrony gruntów rolnych i leśnych, w tym ochrony gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem, a nie w sprawie celowości rozwoju budownictwa mieszkalnego oraz szeroko pojętego rozwoju społecznego i gospodarczego terenu działki nr [...], jej przydatności produkcyjnej i korzyści ekonomicznych (jak stanowią zarzuty skargi). Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącą pochodzenia gleby na terenie planowanej inwestycji, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że dopóki we właściwym trybie nie dojdzie do wzruszenia wpisu zawartego w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] (PsV, Lzr-RVI oraz RVI), takie dane w niej zawarte są wiążące m.in. dla organów orzekających w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 21 ust. 1 p.g.i.k.). Zatem ewentualna zmiana klasyfikacji gleboznawczej gruntu dla terenu inwestycji wymaga odrębnego postępowania. W ocenie Sądu nie zasługują także na aprobatę zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 6, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zgromadziły, poddały analizie i oceniły materiał dowodowy. Wyjaśniły przy tym motywy rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i zrozumiały. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., albowiem skoro postanowienie organu I instancji było prawidłowe, to zasadnie Kolegium utrzymało je w mocy. W odniesieniu do zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) ustawodawca nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie art. 11 k.p.a., jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1265/20, publ. Lex nr 3739258). W świetle powyższych wywodów nie można zarzucić Kolegium naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze czy uwzględnianych przez Sąd z urzędu, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.