VIII SA/Wa 521/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy J. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Rady Powiatu w S. na rzecz skarżącego Wójta Gminy J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy J. pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skierował do Rady Powiatu w S. wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym J. G. umowy o pracę na stanowisku sekretarza gminy J. w związku z utratą przez ww. radnego wymaganego przez prawo waloru posiadania powszechnie akceptowanej nieposzlakowanej opinii. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy J. wskazał, że ww. radny został oskarżony o przyjmowanie korzyści majątkowych w związku z pełnieniem funkcji publicznej sekretarza gminy i przyznał się do popełnienia zarzucanych mu przestępstw. Zarzucone zaś J.G. czyny nie mają żadnego związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego powiatowego. Rada Powiatu w S. (dalej także jako "organ", "Rada Powiatu", lub "Rada") uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę na stanowisku sekretarza Gminy J. z radnym J.G.. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm, dalej jako "ustawa o samorządzie powiatowym") rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Wniosek zaś o wyrażenie zgody na rozwiązanie z ww. radnym stosunku o pracę wpłynął w dniu [...] lutego 2014 r., już po wypowiedzeniu w dniu [...] lutego 2014 r. umowy o pracę. Jak wynika z wniosku Wójta Gminy J. powodem rozwiązania stosunku pracy z radnym jest fakt, że "... J.G. utracił wymagany przez prawo walor posiadania powszechnej akceptacji nieposzlakowanej opinii". Sytuacja ww. radnego jest jednak bardziej złożona niż to przedstawia Wójt Gminy J.. W związku z prowadzonym postępowaniem Sąd Rejonowy w P. Wydział Zamiejscowy z siedzibą w S. podjął decyzję o zniesieniu środka zapobiegawczego wobec radnego, którym był zakaz sprawowania funkcji sekretarza. Z uwagi na fakt, że akt oskarżenia nie został dotąd rozpatrzony przez sąd, istnieje nadal domniemanie niewinności wobec ww. radnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy J. wezwał Radę Powiatu w S. do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego na skutek powzięcia uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W odpowiedzi na powyższe przewodniczący Rady Powiatu w S. przesłał Wójtowi Gminy J. uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o nie uwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na uchwałę Rady Powiatu w S. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy J. (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonej uchwale zarzucił: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych przez błędne jego zastosowanie i nie wydanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z ww. radnym, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez: a) nie odniesienie się w uzasadnieniu uchwały do faktu przyznania się radnego do zarzucanych mu aktem oskarżenia czynów, co miało bezpośredni wpływ na to, że utracił nieposzlakowaną opinię, tj. warunek przewidziany w art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych i zasadnym jest rozwiązanie z nim umowy o pracę na stanowisku sekretarza Gminy J., b) brak w uzasadnieniu jednoznacznego wskazania motywów odmowy zgody rozwiązania stosunku pracy między ww. radnym a Gminą J., co utrudnia weryfikację uchwały pod względem zgodności z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Powiatu w S., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nietrafna jest argumentacja związana z domniemaniem niewinności radnego podnoszona w uzasadnieniu uchwały. Niekaralność, stanowi osobną przesłankę wynikającą z ustawy o pracownikach samorządowych. Można stracić nieposzlakowaną opinię, jeszcze przed skazaniem i jest to okoliczność niezależna od wyroku sądu karnego. Uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i nie wyjaśnia motywów działania Rady Powiatu leżących u podstawy zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 2014 r. Organ nie odniósł się przede wszystkim do faktu przyznania się radnego do zarzucanych mu czynów z art. 228 § 1 i 4 kk. w zw. z art. 11 § 2 kk, tj. przyjęcia dwukrotnie korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej, który to fakt jest kluczowy w sprawie. Oznacza to, że organ pominął w uzasadnieniu uchwały istotne okoliczności, do których powinien się odnieść, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący podniósł, że uzasadnienie sporządzone przez organ nie spełnia wymaganych prawem kryteriów. Motywy działania organu są niejasne, co utrudnia kontrolę ich zasadności. Wskazana jest jedynie okoliczność, że: "sytuacja Pana J.G. jest bardziej złożona niż to przestawia Wójt Gminy J.". Myśl ta nie zostaje jednak w żaden sposób rozwinięta, dalej zaś znajduje się tylko informacja o zniesieniu przez sąd rejonowy środka zapobiegawczego wobec radnego, co nie ma nic wspólnego z przedmiotem wniosku Wójta Gminy J. i uchwały Rady Powiatu w S.. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w S. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej uchwale. Organ wskazał dodatkowo, że w swojej uchwale nie odniósł się do faktu przyznania się radnego J.G. do zarzucanych mu aktem oskarżenia czynów, ponieważ nie miał wglądu do akt sprawy (w tym aktu oskarżenia), a przede wszystkim leży to w gestii sądu powszechnego, a nie rady powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwana dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną wydania spornej uchwały jest art. 22 ust. 2 powoływanej już wyżej ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r. II OSK 723/10 i w analogicznej sprawie w wyrokach z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08 i z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1074/10, LEX nr 784269, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie (orzeczenia powołane tu i poniżej opublikowano w CBOIS na stronach internetowych NSA). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że chociaż art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy (powiatu) jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11). Podzielić trzeba pogląd NSA oz. w Krakowie z 6 maja 2003 r. (II SA/Kr 251/03), zgodnie z którym "kompetencja rady gminy (analogicznie powiatu) do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny". Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Równocześnie nie można też zapominać, że każde ustalenie organu powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Jest to warunek umożliwiający przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa (wyrok NSA z dnia 06.05.2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03, lex nr 82112, wyrok NSA z dnia 27.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, lex nr 784269). Poza tym uzasadnienie analizowanej uchwały pełni istotną rolę budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Pozostaje on także elementem zasady jawności działania władzy publicznej (wyrok NSA z dnia 08.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48). W każdej sytuacji powinna ona zostać podjęta po zapoznaniu się zarówno z okolicznościami przedstawionymi zarówno przez pracodawcę, jak i pracownika - radnego. Natomiast wyjaśnienie motywów, którymi kierowała się rada gminy powinno nastąpić w pisemnym uzasadnieniu uchwały, w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy. Z tego powodu wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować zarówno elementy prawa, elementy faktu, jak i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które powinno zawierać wskazanie tych okoliczności, które rada powiatu uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Na gruncie przedmiotowej sprawy Rada Powiatu nie wyrażając w zaskarżonej uchwale zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. G. podniosła jedynie, że "sytuacja ww. radnego jest bardziej złożona niż to przedstawia Wójt Gminy J.. W związku z prowadzonym postępowaniem Sąd Rejonowy w P. Wydział Zamiejscowy z siedzibą w S. podjął decyzję o zniesieniu środka zapobiegawczego wobec radnego, którym był zakaz sprawowania funkcji sekretarza. Z uwagi na fakt, iż akt oskarżenia nie został dotąd rozpatrzony przez sąd, istnieje nadal domniemanie niewinności wobec ww. radnego." W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo ogólnikowe, lakoniczne i w ogóle nie pozwala na poznanie rzeczywistych powodów, którymi Rada kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę. Wprawdzie nie można zarzucić Radzie Powiatu formalnego braku uzasadnienia uchwały o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jednak z treści ocenianego aktu nie wynika, aby Rada zbadała motywy pracodawcy. W istocie, stwierdzając, że istnieje domniemanie niewinności ww. radnego - nie udzielono odpowiedzi na pytanie, czy rozwiązanie stosunku pracy lub nie ma związek z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Brak właściwego uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie jest też usprawiedliwiającą okoliczność o skomplikowaniu sprawy, trudnościach postępowania, które należy przeprowadzić, czy też konieczność posłużenia się wiadomościami czy wiedzą specjalną. Podkreślenia wymaga, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu, z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Powtórzyć też przyjdzie, że przedmiotem zainteresowania rady powiatu przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Nie wynika z tego, by rada powiatu, udzielając zgody lub odmawiając jej wydania na rozwiązanie z radnym rady powiatu stosunku pracy, miała obowiązek badać i ocenić kwestie winy radnego w relacji do pracodawcy (art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). Czym innym jest bowiem, jak wyżej zaznaczono, spoczywający na radzie powiatu obowiązek wzięcia pod uwagę przy wydaniu tejże uchwały motywów pracodawcy, który zmierza do rozwiązania stosunku pracy z radnym. Motywy pracodawcy, zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy powiat zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. II OSK 1884/11, Lex nr 1152079). Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, w ocenie Sądu, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym taka uchwała, w której Rada nie wyklucza, że postawione radnemu zarzuty miały związek z wykonywaniem mandatu radnego, lecz kategorycznie swojego stanowiska nie precyzuje. Tym samym odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego powiatu, stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Brak wskazania motywów, którymi kierowała się Rada Powiatu uniemożliwia ocenę, czy w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, albo czy Rada Powiatu nie przekroczyła granic przysługującego jej uznania podejmując uchwałę w sytuacji zaniechania wykonywania przez radnego obowiązków pracowniczych, czy też takiego świadczenia pracy, który zagrażałby powstaniem szkody majątkowej po stronie pracodawcy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełniało wszystkich wymienionych powyżej wymogów, ponieważ było ono niepełne oraz wręcz zdawkowe. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, a więc z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku). Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Rada Powiatu powinna uwzględnić przy podejmowaniu uchwały zarówno argumentację przedstawioną przez pracownika, jak i skarżącego, a także zaprezentowane przez obie strony dowody na okoliczność formułowanych twierdzeń. Sąd w tym miejscu nie przesądza, że samo rozstrzygnięcie podjęte w § 1 zaskarżonej uchwały nie było słuszne. Powinno ono jednak zostać poparte rzetelnym oraz precyzyjnym uzasadnieniem, pozwalającym na dokonanie weryfikacji argumentów, które przesądziły o jego podjęciu. Podzielając pogląd, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, Rada Powiatu powinna udowodnić szczegółowo, że to właśnie z tej a nie innej przyczyny pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy z pracownikiem - radnym. Dochodząc natomiast do odmiennego przekonania Rada Powiatu również powinna w sposób wyczerpujący uzasadnić zarówno uchwałę o wyrażeniu zgody, jak i odmowie jej wyrażenia, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności oraz nie stanowiło nadużycia prawa przyznanego w tej materii przez ustawodawcę w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. W punkcie trzecim wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Rady Powiatu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł. Na powyższą kwotę składa się: 300 zł tytułem wpisu sądowego od skargi, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193) oraz 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego stosownie do § 18 ust. 1 pkt. 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżący był reprezentowany przed Sądem przez adwokata.