VIII SA/Wa 530/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r. Nr 193 Komendant Główny Policji (dalej: organ, KGP), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), stwierdził uchybienie przez M. J. (dalej: strona, skarżący) terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. (dalej: KWP) z [...] października 2020 r. l.dz. [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawie: Decyzją z [...] października 2020 r. l.dz. [...] KWP odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W dniu [...] listopada 2020 r. strona wniosła odwołanie, domagając się jednocześnie uwzględnienia opóźnienia w złożeniu odwołania z powodu choroby i przebywania w izolacji z powodu COVID-19 od [...] października 2020 r. do [...] listopada 2020 r. Przystępując do rozpoznania ww. odwołania organ dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie terminu doręczenia decyzji KWP. Na skutek wszczętej procedury reklamacyjnej u operatora pocztowego ustalono, że przesyłka zawierająca decyzję KWP została doręczona [...] października 2020 r. do skrzynki pocztowej adresata. Z kolei w myśl art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie zaś z art. 46 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenia mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Zdaniem organu doręczenie decyzji KWP nie było zgodne z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów. Strona, której wadliwie doręczono decyzję, nie może więc ponosić negatywnych konsekwencji z tym związanych. W tych okolicznościach uznano, że datą doręczenia zaskarżonej decyzji jest wskazany przez stronę dzień [...] października 2020 r. Zatem wniesienie odwołania [...] listopada 2020 r. nastąpiło z uchybieniem określonego w art. 129 § 1 k.p.a. czternastodniowego terminu do dokonania tej czynności. Uchybienie terminu powoduje zaś, że organ ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, zgodnie z art. 134 k.p.a., chyba że strona wniosła o przywrócenie terminu. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] KWP odmówił jednak stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie zgadzając się z postanowieniem organu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: - art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w związku z wniesieniem odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie ma zastosowania art. 134 k.p.a. w zakresie dotyczącym wydania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a ponadto strona wykazała wszelkie okoliczności stanowiące przesłanki konieczne do przywrócenia terminu, co w konsekwencji powinno skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 k.p.a., - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że z przyczyn obiektywnych i od niego niezależnych z powodu choroby nie był w stanie wnieść odwołania w terminie. Okoliczność tę udowodnił, przedstawiając stosowne dokumenty, a także spełnił pozostałe przesłanki konieczne do przywrócenia terminu, co w konsekwencji powinno skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania; - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na pominięciu przez organ oceny dowodów potwierdzających istnienie istotnych przeszkód do wniesienia odwołania, z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim w terminie od [...] października 2020 r. do [...] listopada 2020 r., a także na izolacji spowodowanej COVID-19 w terminie od [...] października 2020 r. do [...] listopada 2020 r., z uwagi na chorobę COVID-19. Mając powyższe na uwadze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów - zwolnień lekarskich na okoliczność braku możliwości wniesienia odwołania w terminie. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu, według wskazanych wyżej reguł, oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei według art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. W sprawie niniejszej nie jest sporna kwestia daty doręczenia decyzji KWP. Mimo że doręczenie to nie spełniło wymagań k.p.a., to jednak na obecnym etapie postępowania nie budzi wątpliwości, że nastąpiło ono [...] października 2020 r. Nie jest także kwestionowane, że złożenie przez skarżącego odwołania [...] listopada 2020 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zasadniczy spór w sprawie niniejszej stanowi jednak kwestia dopuszczalności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania po uprzedniej, ostatecznej, ale nieprawomocnej odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygając tak zakreślony spór, Sąd nie podzielił zaprezentowanego przez skarżącego stanowiska sprowadzającego się w zasadzie do stwierdzenia, że gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd dostrzegł, że rozbieżność w orzecznictwie budzi sytuacja, gdy organ uprzednio odmówił przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Według pierwszego poglądu odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie zwalnia organu z obowiązku wydania następnie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/05, LEX nr 220815, postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., II OZ 141/13, LEX nr 1305582, wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., II GSK 151/12, LEX nr 1337094). Według drugiego poglądu postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r., I OSK 478/10, LEX nr 745245, wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1490/07, LEX nr 500040). Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą stwierdzenie uchybienia terminu wymaga jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia, o czym stanowi art. 134 k.p.a. Dzieje się tak dlatego, że wydanie postanowienia na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie odwołania. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest więc dopuszczalne wyłącznie w przypadku uprzedniego przywrócenia terminu do dokonania danej czynności, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia, zgodnie z art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia otwiera natomiast drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ wypowiada się co do czynności wniesienia środka odwoławczego - zażalenia bądź odwołania. Nie można zatem przyjąć, że w razie wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wykluczone jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 134 – teza 15; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 588/12, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., I OSK 1832/18, oba opubl. CBOSA). Z powyższego wynika więc, że w sprawie niniejszej wydanie ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania umożliwiało organowi odwoławczemu wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, bez względu na otwarty termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Analiza art. 58 i art. 134 k.p.a. prowadzi bowiem do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych wniosku, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwiera organowi drogę do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Brak jest natomiast wymogu, aby postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania mogło zostać wydane dopiero po nieskutecznym upływie terminu do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do dokonania tej czynności, bądź po wydaniu orzeczenia w tej sprawie przez sąd administracyjny. Takich przesłanek nie można zrekonstruować na podstawie treści art. 134 k.p.a. Zasady ekonomiki procesowej wynikające z art. 12 k.p.a. dopuszczają zatem wydanie tych postanowień jednocześnie, a nawet ich połączenie (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., I OSK 1565/20, opubl. CBOSA). Z powyższego wynika więc, że w przypadku złożenia odwołania po terminie obowiązkiem organu było wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazuje na to wprost art. 134 k.p.a. Sąd zauważa i to, że na potrzeby postępowania o stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania ocenie podlega jedynie kwestia prawidłowości doręczenia decyzji KWP oraz zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminowi do złożenia odwołania wiążąco przesądza więc, kiedy doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, a w następstwie tego, od kiedy należy liczyć ustawowy, czternastodniowy termin na złożenie od niej odwołania oraz że odwołanie zostało złożone już po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, a więc jest spóźnione. Trzeba również pamiętać, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznacza, że została spełniona jedna z przesłanek przywrócenia terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu, co do zasady, może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy doszło do jego uchybienia. Można powiedzieć, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania otwiera stronie drogę do ubiegania się o przywrócenie uchybionego terminu. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił wywodów skarżącego. Wbrew twierdzeniu strony, nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do zaskarżenia. Nie były zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 134 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. W sprawie nie zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą prawdy materialnej. Końcowo jeszcze raz podkreślić należy, że odmowa stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania rozstrzyga tylko kwestię skuteczności doręczenia decyzji KWP oraz terminowości wniesienia odwołania. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie wypowiadał się co do zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Kwestia ta, wykraczająca poza ramy niniejszego postępowania, będzie podlegała badaniu w odrębnym postępowaniu sądowym. Dlatego też wszelka argumentacja dotycząca wniosku o przywrócenie terminu nie mogła odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Z tych względów na nieuwzględnienie zasługiwał wniosek o dopuszczenie dowodów z przedłożonych przez skarżącego do skargi zwolnień lekarskich. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.