VIII SA/Wa 558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie określenia stawek opłat za usuwanie odpadów komunalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 3; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Gminy T. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w związku z art. 6 ustawy z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62 poz. 718 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie określenia stawek opłat za usuwanie odpadów komunalnych na terenie Gminy T.. Pismem z 19 czerwca 2018 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę nr [...]. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r., poz. 1830; dalej: "ustawą o cenach") w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegające na wskazaniu w § 3 zaskarżonej uchwały, że stawki za usuwanie odpadów nie zawierają 7% stawki podatku VAT, podczas gdy wskazany wyżej przepis ustawy o cenach mówi, że w cenie uwzględnia się już podatek od towarów i usług (VAT), zatem stawki podane w zaskarżonej uchwale powinny uwzględniać w sobie należny podatek i zawierać cenę brutto (razem z podatkiem VAT). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, iż zapis ujęty w § 3 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy o cenach. Zdaniem skarżącego, można postawić tezę, że cena towaru lub usługi nie obejmuje podatku VAT tylko wtedy, gdy te nie są takim podatkiem obciążone. Ponadto, art. 3 ust. 2 ustawy o cenach stanowi, że przez cenę rozumie się również stawkę taryfową. Wskazane w uchwale stawki za usuwanie odpadów komunalnych to nic innego jak opłata, która wyznaczona jest w charakterze ceny i która może być nałożona na mieszkańców. Tak rozumiana cena musi zawierać podatek VAT oraz inne podatki gdy takowe są wymagane. Co więcej, stawki opłat stanowią cenę w rozumieniu ustawy o cenach. W myśl tej ostatniej cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą nabywca jest zobligowany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Prokurator zauważył, iż na kanwie przedmiotowej sprawy usługą jest usunięcie odpadów, zaś właściciele nieruchomości za usługę tę ponoszą opłaty. Usługa będąca przedmiotem uchwały jest ex lege obłożona podatkiem od towarów i usług (VAT) (por. art. 41 ust. 2 w zw. z poz. Nr 140 z załącznika nr 3 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2017r. poz. 1221; dalej: "ustawa o VAT"). W ocenie skarżącego za słuszny należy uznać pogląd przyjęty w orzecznictwie administracyjnym, który stwierdza, że brak podania ceny brutto stanowi istotne naruszenie prawa. Ustalone przez radę gminy stawki opłat (...) powinny zawierać w sobie należny za tego rodzaju usługi podatek od towarów i usług. Z tego względu zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2002r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie. Zauważyła, iż zaskarżona uchwała utraciła swoją moc obowiązującą z dniem 1 lipca 2013 roku w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 897), która zmieniła w sposób zasadniczy cały system odbioru odpadów komunalnych. Organ podniósł, iż od 1 lipca 2013 r., gminy przejęły obowiązek odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ponadto organy stanowiące zostały zobowiązane do określenia wyboru sposobu naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa nie zobowiązywała organów stanowiących do uchylania dotychczasowych uchwał, albowiem wygasły one wskutek wejścia w życie zmiany całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W przepisach przejściowych przywołanej wyżej ustawy określono obligatoryjne terminy podjęcia nowych uchwał przez organy stanowiące, jak też skutki dla właścicieli nieruchomości, wynikające z dotychczas zawartych umów na odbiór odpadów komunalnych (min. art. 10-11 ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku). Organ wyjaśnił, iż Rada Miejska w T. nie musiała uchylać zaskarżonej uchwały, natomiast w dniu [...] grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...], w której zarówno określiła sposób naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak też ustaliła stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 16 stycznia 2013 r., poz. 555 i zaczęła obowiązywać z dniem 1 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w części. Sąd zauważa, iż zaskarżona uchwała z [...] grudnia 2002 r. w części merytorycznej w § 1 określa szczegółowe zasady rozliczania w zakresie usuwania odpadów, określając górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez uprawnione podmioty w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów stałych (ust. 1) oraz górne stawki opłat za usługi usuwania i unieszkodliwiania odpadów płynnych (ust. 2). Stosownie zaś do ust. 3 tegoż paragrafu uchwalono, że "Stawki wymienione w ustępie 1 i 2 nie zawierają 7% stawki podatku VAT". Zdaniem składu orzekającego przytoczony wyżej § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały rażąco narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. z 2001r. Nr 97 poz. 1050), która obowiązywała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. w dniu [...] grudnia 2002 r. Przywołany przepis stanowił bowiem, że cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. W konsekwencji niedopuszczalnym jest, tak jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, że stawki opłat wymienionych w ustępie 1 i 2 nie zawierały 7% stawki podatku VAT. Sąd zauważa, iż pojęcie "stawek opłat", do ustalenia których w drodze uchwały rada gminy jest zobligowana odpowiada ustawowej definicji ceny, a zatem wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Zdaniem Sądu niefortunnym jest wprawdzie, że poszczególne ustawy posługują się w tej materii odmiennymi określeniami, nie ulega jednak wątpliwości, że górna stawka opłaty, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.c.p.g., to w istocie maksymalna kwota jaką wyznaczyć może w charakterze ceny podmiot wykonujący usługę, a tym samym maksymalna kwota jaką uiścić musi, w razie jej ustalenia w takiej wysokości, jako cenę nabywca usługi. Istota górnej stawki opłaty jest więc tożsama z istotą maksymalnej ceny, służąc ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi kwotami, które w innym przypadku mogłyby zostać od nich przez przedsiębiorcę żądane. Tak rozumiana opłata (cena) musi zatem uwzględniać podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towarów (usług) podlega obciążeniu takimi podatkami. Wskazanie natomiast w zaskarżonej uchwale, że "stawki wymienione w ustępie 1 i 2 nie zawierają 7% stawki podatku VAT" rażąco narusza zatem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, stanowiąc jednocześnie o niewypełnieniu delegacji ustawowej z art. 6 ust. 2 u.c.p.g. Stosownie do ustawowego upoważnienia rada gminy określa bowiem, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, nie zaś jedynie część tychże stawek bez wymaganych stawek podatku VAT. W konsekwencji stawki opłat ustalone przez Radę Gminy T. powinny zawierać w sobie należny za tego rodzaju usługi podatek od towarów i usług określony co do wysokości. W tym zakresie Sąd podziela argumentację w omawianej materii utrwaloną w orzecznictwie sądów administracyjnych, a zawartą np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 178/12; WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1099/10; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 796/10; WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/GL 623/08; WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/GL 663/06. W konsekwencji powyższych uwag Sąd stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 3, o czym orzekł w punkcie 1) wyroku. Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Należy zauważyć, że zaskarżony przez Prokuratora Rejonowego w G. zapis § 3 uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. stanowi, iż "wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy". Wbrew twierdzeniom skarżącego przytoczony wyżej zapis nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r., poz. 1830; dalej: "ustawą o cenach") w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały. Sąd zauważa, iż zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] grudnia 2002 r., a więc w dacie jej podjęcia nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r., poz. 1830), która to regulacja weszła w życie z dniem 25 lipca 2014 r.