VIII SA/Wa 600/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. F. – M. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: organ odwoławczy, [...] WINB ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika E. F. – [...] ( dalej: skarżąca, zobowiązana) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. ( dalej: PINB, organ powiatowy, organ I instancji ), Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., stwierdzającego niedopuszczalność zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: PINB w G. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec E. F. - [...], w związku z niewykonaniem przez nią obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z [...] lutego 2014 r. Nr [...], na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] stycznia 2015 r. zobowiązanej zostało wystawione upomnienie wzywające do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym poprzez wykonanie: remontu wewnętrznej instalacji elektrycznej, wykonanie instalacji odgromowej, wzmocnienie fundamentów. wzmocnienie murów oraz nadproży przy użyciu kształtowników stalowych. uzupełnienie w ubytkach cegieł, przemurowanie kominów oraz fragmentów ścian. wymianę stropów oraz konstrukcji drewnianych, wymianę balkonów, wymianę więźby dachowej, odgrzybienia i osuszenia budynku. Postanowieniem z dnia z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], PINB umorzył wadliwie prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego wcześniej tytułu wykonawczego. Natomiast w dniu [...] marca 2018 r. PINB wystawił nowy tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła zarzuty w toku wyżej wymienionego postępowania egzekucyjnego wskazując na art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej u.p.e.a.) tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem [...] kwietnia 2018 r.. nr [...] organ I instancji stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu do tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydanego przez PINB w G.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła pełnomocnik skarżącej, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, iż podstawę zarzutu stanowił art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., dotyczący niewykonalności nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym z przyczyn obiektywnie niezależnych od zobowiązanej. Podniosła również, że Burmistrz Miasta i Gminy G. nie zapewnił lokatorom ww. budynku lokali zamiennych stosownie do art. 11 ust. 9 w związku z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego. Rozpoznając zażalenie [...] WINB wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. Uzasadniając organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, uznał za prawidłowo dokonaną ocenę stanu faktycznego i prawnego przez PINB. Po pierwsze [...] WINB wyjaśnił, że egzekwowany jest obowiązek wynikający z decyzji PINB w G. Nr [...] z [...] lutego 2014 r., zmienionej decyzją Nr [...] z [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Ww. decyzja jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i jest wykonalna. Zaznaczył dalej, iż organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak podkreślił organ odwoławczy niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny i wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym. [...] WINB przytoczył wyrok NSA z 14 maja 2013 r. w sprawie I OSK 75/13 na poparcie swojego stanowiska. Wyjaśnił, że analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonego postanowienia nie ujawniła okoliczności uzasadniających wniesienie zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy, tj. nie zaistniała przesłanka niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Okoliczności sprawy, jak stwierdził organ odwoławczy nie wykazują na występowanie po stronie zobowiązanej przeszkód, świadczących o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązana nie podjęła, żadnych czynności przewidzianych przepisami prawa, o których mowa w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610), w tym nie wystąpiła do gminy o zapewnienie lokatorom lokali zamiennych na czas remontu, nie wypowiedziała stosunku najmu. Zdaniem organu odwoławczego samo stwierdzenie, że gmina nie zapewniła lokatorom lokali zamiennych jest niewystarczające do uznania, iż obowiązek nałożony na zobowiązaną jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego to na skarżącej ciąży obowiązek zapewnienia najemcom lokali zastępczych na czas remontu. Dodatkowo organ [...] WINB zauważył, że decyzja NR [...] została wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego, zaznaczając przy tym, iż z uwagi na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska a także długi okres czasu od dnia wydania decyzji Nr [...], a w szczególności brak podejmowania czynności celem wykonania nałożonego obowiązku – stan budynku się pogarsza. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, pełnomocnik skarżącej, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, jako wydanych z naruszeniem prawa. Skarżąca ponownie zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 33 pkt 5 u.p.e.a., konsekwentnie akcentując, iż wydane rozstrzygnięcia naruszają prawo materialne. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu [...] WINB jakoby zobowiązana nie wystąpiła do gminy o zapewnienie lokali zamiennych na czas remontu czy nie wypowiedziała stosunku najmu, pełnomocnik skarżącej podniosła, iż przy piśmie z [...] lutego 2015 r. organowi powiatowemu zostało przedłożone pismo wójta gminy informujące o braku wolnych lokali zamiennych. Ponadto umowy najmu zostały rozwiązane. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 32 ustawy z 21 czerwca 2001 r., obowiązek zapewnienia najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właściwej gminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała się na wyrok NSA z 19 lipca 2007 r. w spawie II OSK 1083/06. W podsumowaniu skargi, jej autor zaznaczył, iż skarżąca nie przyjmie na siebie odpowiedzialności za skutki rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych bez całkowitego opróżnienia budynku z osób i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej spawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. Wobec tego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, które toczy się według zasad określonych w ustawie postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Innymi słowy na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) nałożonego nakazu rozbiórki. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 16 k.p.a. wzruszenie decyzji administracyjnej (m.in. o charakterze ostatecznym), np. nakazującej rozbiórkę, może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika żadne uprawnienie organu administracyjnego (wierzyciela) do takich działań. Wręcz odwrotnie, w przypadku nie wykonania określonego w decyzji obowiązku (nakazu) stosuje się egzekucję administracyjną (patrz: art. 3 § 1 ww. ustawy). Oznacza to, że organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, na tym etapie postępowania przystępuje nie do oceny prawidłowości jego nałożenia, lecz podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku (nakazu) wymienionego w tytule wykonawczym. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (zgodnie z art. 15 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego). Jest oczywiste też, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, iż nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, mające na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu do postępowania egzekucyjnego mogą być tylko i wyłącznie ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a. Organ egzekucyjny na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Jeżeli zarzuty są uzasadnione – postanawia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżąca swój zarzut oparła na naruszeniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a., wskazując na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zarzut uzasadniała tym, iż wykonanie nałożonego na nią obowiązku nie jest możliwe bez opróżnienia lokali mieszkalnych zajmowanych przez byłych lokatorów. Według strony skarżącej umowy najmu zostały im wypowiedziane i do momentu kiedy gmina nie dostarczy lokali zamiennych nie jest możliwe wykonanie nałożonych na nią obowiązków. Jak wskazała, na dzień wydawania zaskarżonej decyzji z budynku wyprowadziły się do przyznanych przez gminę lokali dwie z trzech oczekujących na przekwaterowanie rodzin. Organy egzekucyjne wydając zaskarżone postanowienia stały z kolei na stanowisku, iż nie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji interpretacja art. 33 pkt 5 u.p.e.a. nie budzi zastrzeżeń. Nie ulega wątpliwości, że nałożony na skarżącą obowiązek jest wykonalny. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, czego wyrazem jest m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, z niewykonalnością obowiązku niepieniężnego nałożonego ostateczną decyzją administracyjną mamy do czynienia wtedy, gdy "niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska adresatów lub innych osób, zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku". Jako przykłady, w których można zasadnie powoływać się na niewykonalność obowiązku, w orzecznictwie powołuje się sytuacje, kiedy obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05, z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1163/10, z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1603/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/GD 643/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 113/09). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2003, s. 131-132). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zaistniała jakakolwiek z przyczyn powodujących obiektywną niewykonalność obowiązku. Subiektywne przekonanie strony o niemożności zapewniania lokali zastępczych osobom wciąż zajmującym mieszkania w budynku nie może zostać uznane za okoliczność, która przekreśla możliwość wykonania obowiązku nałożonego na skarżącą. Nie skutkuje ona bowiem obiektywną niewykonalnością obowiązku, a tym samym nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu egzekucji. O niewykonalności obowiązku opróżnienia budynku nie świadczy również okoliczność braku możliwości przekwaterowania, wynikająca z braku posiadania przez samorząd terytorialny lokali, do których można byłoby dokonać wykwaterowania. Skarżąca jest właścicielką budynku, w stosunku do którego nałożone na nią zostały określone obowiązki i nie może ona uwolnić się od ich wykonania z powodu przeszkody stawianej przez użytkowników jednego z lokali znajdujących się w tym budynku. Podkreślić należy, że wykonanie nałożonego obowiązku, z prawnego punktu widzenia, polegać może nie tylko na dostarczeniu osobom przebywającym w tym budynku, lokalu zamiennego, ale również na wynajęciu stosownych pomieszczeń przez zobowiązanego. Twierdzenia zobowiązanej o niemożności wykonania obciążającego obowiązku są zatem pozorne. Jednocześnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego adresatami obowiązku wykonania określonych robót budowlanych są wyłącznie właściciel lub zarządcą obiektu budowlanego. Gmina nie jest stroną postępowania prowadzonego w tym trybie, dlatego też niewywiązanie się przez podmiot trzeci jakim jest gmina z obowiązku zapewnienia lokali zamiennych, nie prowadzi do niewykonalności decyzji. Ponadto strona skarżąca nie zauważa ewentualnych konsekwencji niewykonania obowiązku w sytuacji złego stanu technicznego budynku. Podsumowując stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały zarzut wniesiony przez skarżącą, za bezzasadny i stanowisko w tym zakresie trafnie uzasadniły. W tej sytuacji wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku badanych przez Sąd z urzędu uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.