VIII SA/Wa 628/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada Miejska" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638; dalej: "u.o.z.") podjęła uchwałę nr [...] z [...] lipca 2020 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...][...] w 2020 roku". Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy [...] w [...] (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa tj.: - art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., gdyż Rada Miejska wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści upoważnienia ustawowego nie określiła w zaskarżonej uchwale programu w zakresie obowiązkowej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, ograniczając się jedynie do zamieszczenia, w § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, zapisów o charakterze postulatywnym, niejednoznacznym, z pominięciem wskazania konkretnych działań oraz podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację, zaś w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały ograniczając tego rodzaju zabiegi jedynie do psów; - art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., gdyż Rada Miejska wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści upoważnienia ustawowego nie ustaliła w zaskarżonej uchwale programu w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt ograniczając się jedynie do zamieszczenia w § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały zapisów o charakterze postulatywnym, niejednoznacznym z pominięciem wskazania konkretnych działań zmierzających do znalezienia właścicieli dla zwierząt bezdomnych oraz bez wskazania podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację; - art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 a ust. 5 u.o.z. poprzez wskazanie w treści § 9 ust. 2 oraz § 11 zaskarżonej uchwały, w sposób nieprecyzyjny sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań wynikających z uchwalonego planu zapobiegania bezdomności zwierząt. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, iż tego rodzaju uchwały stanowią akt prawa miejscowego. Wystarczy bowiem, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno - abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Skarżący podniósł, że przepis § 4 ust. 1-2 uchwały zawiera bardzo obszerny opis stanowiący raczej referat na temat form opieki nad zwierzętami (psami i kotami), niż akt prawa miejscowego. Znajdują się tam różnorakie definicje, informacje ogólne, modelowe sposoby postępowania, rozważania nad skutecznością różnego rodzaju działań, wskazywanie celów jakie gmina zamierza osiągnąć. Zdaniem skarżącego, brak wskazania w sposób konkretny i jednoznaczny sposobu realizacji tych założeń i podmiotów odpowiedzialnych za ich realizację. Ze sposobu sporządzenia tej uchwały można wnioskować, że rada gminy chciała dokonać konkretyzacji postulatów zawartych w § 4, w rozdziale VI zatytułowanym "Realizacja Programu". Unormowania jakie znalazły się w tym rozdziale nie korespondują jednak całkowicie z wcześniej opisanymi planami i celami gminy i nie wyczerpują upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 5 u.o.z. Prokurator wskazał, że zapis § 4 ust. 1 uchwały nie wskazuje konkretnych działań jakie w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi będą realizowane oraz sposobu ich realizacji i podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań. Użycie takich sformułowań jak "gmina powinna dążyć do wprowadzenia wszelkich mechanizmów" pozbawia uchwałę charakteru wykonawczego. Jak zauważył skarżący, podobne w treści zapisy - dotyczące jednak adopcji kotów -znajdują się w ust. 2 § 4 uchwały. Z treści tego przepisu wynika, że organ dopiero postuluje opracowanie na przyszłość mechanizmów zmierzających do znalezienia nowych właścicieli dla bezdomnych kotów, podczas gdy uchwalenie programu opieki nad zwierzętami powinno stanowić akt wykonawczy zmierzający do realizacji konkretnych zadań w tym zakresie na dany rok. Prokurator nadmienił, że w ww. rozdziale VI uchwałodawca nie zawarł żadnych zapisów uszczegóławiających działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych psów i kotów, zmierzające do realizacji zawartych w § 4 postulatów. Zaznaczył nadto, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. nałożył na radę gminy obowiązek poszukiwania właścicieli dla wszystkich bezdomnych zwierząt, podczas gdy zapisy uchwały ograniczają się jedynie do psów i kotów. Zdaniem skarżącego, brak jest także przepisów o charakterze normatywnym dotyczących sterylizacji i kastracji kotów i innych zwierząt umieszczonych w schronisku, przez co unormowania te nie wyczerpują delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Za istotnie naruszający prawo należy, w ocenie Prokuratora, uznać również przepis § 11 uchwały. Organ nie wskazał bowiem sposobu finansowania wszystkich działań zobowiązania w ramach programu zwalczania i zapobiegania bezdomności zwierząt. Ponadto wskazano kwotę 97 574 zł za wynagrodzenia pracownicze, przy czym nie jest wiadome o jakich pracowników chodzi i czy wynagrodzenia dotyczą tylko działań do jakich gmina jest wynikających z przyjętego programu. Podobnie, w sposób ogólny wskazano środki na energię elektryczną - 6 000 zł oraz inne bliżej niesprecyzowane wydatki - 14 000 zł. Jak zauważył skarżący, w § 9 ust. 2 uchwały wskazano, że koszty opieki i bytowania zwierząt pokrywane będą ze środków pozyskiwanych ze sprzedaży zwierząt, przy czym kwota ta jest niepewna i zależna od wielu czynników. Oznacza to, że uchwalając program organ nie zrealizował w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podniosła jedynie, że nie podejmowała żadnej inicjatywy w odniesieniu do skargi Prokuratora, gdyż nie jest ona składana w trybie nadzoru nad legalnością uchwał samorządu sprawowanego przez wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiot sądowej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej z [...] lipca 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2020 roku", którego treść określa załącznik do zaskarżonej uchwały (dalej także jako: "Program"). W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zostało wyrażone w art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program może też obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program ten zawiera również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Wobec powyższego, kontrola zaskarżonej uchwały wymaga zbadania, czy zaskarżona uchwała realizuje wszystkie obligatoryjne elementy programu określone w art. 11a ust. 2 oraz w ust. 5 u.o.z., a równocześnie, czy uregulowane tam kwestie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Istotne jest również to, by postanowienia programu były na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 lutego 2018 r., II SA/Kr 1641/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez zbytnią ogólnikowość postanowienia w przedmiocie sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zasadnie Prokurator zauważył, że § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie określa żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dotyczących obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku. Przede wszystkim w przepisie tym organ w sposób opisowy, o charakterze postulatowym odniósł się do form opieki nad zwierzętami. Tak zredagowany zapis nie konkretyzuje w istocie określonego w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z zadania gminy. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Organ nie wskazał bowiem w sposób konkretny i jednoznaczny zasad na jakich będzie się odbywała sterylizacja i kastracja zwierząt, jak i podmiotów odpowiedzialnych za ich realizację. Zauważyć należy, że w § 6 ust. 2 Programu wskazano jedynie, że "po upływie wskazanego okresu (15 dniowy okres kwarantanny – dopisek Sądu) psy poddawane są sterylizacji lub kastracji. Brak jest przepisów o charakterze normatywnym dotyczących sterylizacji i kastracji kotów i innych zwierząt umieszczonych w schronisku, przez co unormowania te nie wyczerpują delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. W ocenie Sądu, brak przepisów o charakterze normatywnym, jak i zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd zauważa, że obowiązek uregulowania kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt postuluje art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Zarzut Prokuratora dotyczący braku ustalenia w zaskarżonej uchwale programu w tym zakresie poprzez brak wskazania konkretnych działań zmierzających do znalezienia właścicieli dla zwierząt bezdomnych, jak i podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację, odniesiony do omówionego wyżej § 4 ust. 1 i 2 Programu, Sąd uznaje za trafny. Zauważyć również należy, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. nałożył na radę gminy obowiązek poszukiwania właścicieli dla wszystkich bezdomnych zwierząt, podczas gdy zapisy uchwały ograniczają się jedynie do psów i kotów. Niewątpliwie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 4 i 5 u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Stopień ogólności uregulowania zawartego w kwestionowanym § 4 ust. 1 i ust. 2 powoduje, że uchwała we wskazanym powyżej zakresie nie spełnia powyższej roli. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Kwestii tej dotyczy § 11 Programu, który stanowi, że "Na realizację Programu w 2020 r. przeznaczone zostały środki w wysokości 183 174,00 zł pozostające w dyspozycji Referat Inwestycji, Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Gospodarowania Mieniem Gminy, w tym: na zakup karmy - 28 600,00 zł, na usługi weterynaryjne - 37 000,00 zł, wynagrodzenia pracownicze - 97 574,00 zł, zakup energii - 6 000,00 zł, inne - 14 000,00 zł. Zdaniem Sądu, tak sformułowana regulacja nie wypełnia obowiązku wynikającego z przywołanego wyżej art. 11a ust. 5 u.o.z. Lokalny prawodawca zobowiązany bowiem został ww. przepisem nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez radę gminy co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie jako, że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem i określenie jak będą one rozdysponowywane. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, wyroki: WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 221/1; WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. II SA/Op 253/15; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Go 485/18 i 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Go 68/18; WSA w Bydgoszczy: z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Bd 329/18; z 24 października 2018 r., sygn. II SA/Bd 376/18; z 16 października 2018 r., sygn. II SA/Bd 330/18; z 3 października 2018 r. sygn. II SA/Bd 265/18; z 25 września 2018 r., sygn. II SA/Bd 195/18; z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Bd 248/18 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W podsumowaniu Sąd stwierdza, że stwierdzone powyżej istotne naruszenia prawa, w tym polegające na niezrealizowaniu wszystkich obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.