VIII SA/Wa 68/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy J. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 31 stycznia 2018 r. Rada Gminy Jastrząb (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.,zwana dalej: u.s.g.) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XXXVII/259/2017 (zwana dalej także: uchwała) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jastrząb. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jastrząb, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały (zwany także: regulamin). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego rok 2017, poz. 1020. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Przysusze (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych w skardze przepisów jako naruszających prawo w sposób istotny. Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 87, 94 Konstytucji RP, art 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "zasad Techniki Prawodawczej" polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez: - w § 8 załącznika do uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości szczegółowe obowiązki dotyczące zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów, który stanowi powtórzenie i modyfikacje art. 5 ust.1 pkt 1 u.u.c.p.g; - w § 10 ust. 7 załącznika do uchwały wprowadzono zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu. żużlu, szlamów. Substancji toksycznych, żrących, wybuchowych z przekroczeniem delegacji art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g; - w § 14 załącznika do uchwały wprowadzono odpowiedzialność za zachowanie zwierząt z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt.6 u.u.c.p.g; - w § 16 załącznika do uchwały wprowadzono określenie, iż zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała Rady Gminy w Jastrzębiu z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. ust. 2 u.u.c.p.g. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż w zaskarżonej uchwale z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści u.u.c.p.g. Do uchwalenia regulaminu rada gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., który szczegółowo określa (w ust. 5), jakie elementy powinien zawierać. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego stanowi istotne naruszenie prawa. Niedopuszczalne jest powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego jego stosowanie. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. W dalszej części skargi Prokurator odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, podpierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ uznał częściowo zasadność skargi w odniesieniu do zarzutu istotnego naruszenia prawa przepisowi § 10 ust. 7 załącznika do uchwały. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W piśmie procesowym z 18 marca 2019 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dodatkowo podniósł zarzuty dotyczące: - naruszenia § 2 ust. 2, ust. 3 regulaminu, wskazanie w § 2 ust. 1 i 5, § 3 ust. 1 regulaminu, że gromadzenie odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia się tylko pojemniki; - zobowiązanie w § 3 ust. 12 regulaminu właścicieli nieruchomości do ustawienia pojemników na odpady komunalne w miejscach nie stanowiących utrudnienia dla pieszych oraz dla ruchu drogowego oraz określenia miejsca gdzie mają być wystawiane odpady; - powtórzenie w § 4 ust. 3 regulaminu obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na odbieranie nieczystości ciekłych, zawartego w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g.; - określenie w § 9 ust. 1 regulaminu zasad rozmieszczania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i gromadzenia nieczystości płynnych, podczas gdy powyższa regulacja winna dotyczyć pojemników, a nie urządzeń; - określenie w § 9 ust. 1 regulaminu charakterystyki miejsca na terenie nieruchomości w których powinny być ustawione pojemniki na odpady, zbiorniki bezodpływowe oraz oczyszczalnie przydomowe; - nałożenie w § 9 ust. 5 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscawiania zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków; - określenie w § 15 pkt 1 lit. c regulaminu, że zwalnianie przez właściciela posesji psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji gdy jest ona ogrodzona i oznaczona stosownym ostrzeżeniem. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie upoważniał Rady Miasta do ingerowania w prawo własności w ten sposób, uregulowanie to narusza zasadę proporcjonalności; - określeniu w § 15 pkt 2 i 3 regulaminu obowiązków hodowców zwierząt domowych oraz właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych; - ustalenie w § 17 ust. 1 i 2 regulaminu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na wskazanych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej wraz z nieprecyzyjnym uregulowaniem dotyczącym odstępstwa od ustalonego zakazu; - określenie w § 17 ust. 3 pkt 1 i 3 regulaminu warunków dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych oraz obowiązku przeprowadzenia deratyzacji pomieszczeń; - ustalenie w § 17 ust. 3 pkt 2 regulaminu zasad składowania obornika, co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją k.c., który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. Dodatkowo Prokurator podniósł, że w zaskarżonej uchwale zaistniało pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazanie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa). Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ.: cbosa). Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ.: cbosa). Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa. W pierwszej kolejności za zasadne Sąd uznaje zarzuty podniesione w skardze. Organ w odpowiedzi na skargę uznał zarzut dotyczący istotnego naruszenia § 10 ust. 7 załącznika do uchwały, zatem nie zachodzi konieczność powtarzania powyższego. Zgodzić należy się z Prokuratorem co do podniesionego zarzutu dotyczącego § 8 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie i modyfikacje art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Postanowienia regulaminu maja jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe. Niewątpliwie za zasadny należy uznać zarzut dotyczący § 14 załącznika do uchwały, odnoszący się do odpowiedzialności za zachowanie zwierząt – co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. W całości także Sąd akceptuje wywód Prokuratora co do § 16 załącznika do uchwały, w zakresie zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy, co ma z kolei ma regulować odrębna ustawa, a zapis ten nastąpił z przekroczeniem delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Za trafne Sąd uznaje argumenty Prokuratora wywiedzione w piśmie procesowym z 18 marca 2019 r. W szczególności zasadnie wskazano zarzuty odnoszące się do § 2 załącznika do uchwały, podpierając je orzecznictwem sądów administracyjnych, które w całości skład orzekający akceptuje. Zatem za istotne naruszenie prawa Sąd uważa zapisy regulaminu dotyczące § 2 ust. 2, ust. 3, wskazanie w § 2 ust. 1 i ust. 5, w § 3 ust. 1 regulaminu, że gromadzenie odpadów komunalnych odbywa się również w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. wymienia tylko pojemniki. Z przekroczeniem regulaminu sformułowano zapis § 2 ust. 9, co do możliwości naprawy pojazdów mechanicznych. Nie znajduje uzasadnienia ustawowego zapis w § 3 ust. 12 regulaminu. Zgodzić się należy z Prokuratorem co do powtórzenia w § 4 ust. 3 regulaminu obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na odbieranie nieczystości ciekłych, zawartego w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. Za zasadne należy uznać zarzuty odnoszące się do § 9 regulaminu, a dotyczące ust. 1, ust. 3, ust. 5. W ust. 1 § 9 regulaminu, organ ustalił zasady rozmieszczania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i gromadzenia nieczystości, podczas gdy regulacja ta powinna dotyczyć pojemników art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Z kolei w ust. 3 i 5 § 9 regulaminu organ podjął materię, która nie wynika z założeń ustawy. Rada nie jest upoważniona do wskazywania miejsca usytuowania pojemników, czy też zbiornika bezodpływowego. Trafnie zauważył skarżący, że w § 15 pkt 1 lit c regulaminu kwestie dotyczące zwalniania przez właściciela posesji psów ze smyczy na terenie nieruchomości, jest nadinterpretacją przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Ustawa nie upoważniała organu do ingerowania i nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku znakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem, a mianowicie że na nieruchomości przebywają psy zwolnione ze smyczy. W tym zakresie jest już ugruntowane orzecznictwo sadów administracyjnych. Również z przekroczeniem przepisów ustawy organ przedstawił zapisy regulaminu co do § 15 pkt 2 i pkt 3, w sytuacji gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 nie przewidywały możliwości uregulowania wspomnianej materii. W art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazano, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (tak wyrok WSA z Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 roku, sygn. II SA/Bd 870/17). Regulacje zawarte w zaskarżonym regulaminie mogą być interpretowane jako dotyczące także nieruchomości prywatnych. Także z przekroczeniem uregulowania zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. sporządzono zapisy regulaminu określone w § 17 ust. 1 i 2 odnoszącego się do zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na wskazanych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Natomiast w ust. 3 pkt 1 i 2 - § 17 regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji. Sposób sformułowania w/w warunków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie gromadzenia, czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego). Stwierdzić należy, że w ramach upoważnienia ustawowego, regulamin może regulować jedynie kwestie porządku i czystości, a zatem kwestie zapachu zostały podniesione z przekroczeniem delegacji ustawowej. Jedocześnie zasadne okazało się, że w zaskarżonej uchwale zaistniało pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu, ich rozmiar oraz wskazanego pominięcia uchwałodawczego (w zakresie uprzątnięcia błota śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego), koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.