VIII SA/Wa 686/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "SKO w R."), powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej określana jako "skarżąca") od decyzji z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez kierownika działu świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej również określany jako "MOPS", "organ I instancji") odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką na ojcem J. P. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wspomniana wyżej decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2013 r. M. S. złożyła w MOPS w R. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką na ojcem J. P. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji odmówił przyznania M. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., określana dalej jako u.ś.r.), przedstawił stan faktyczny sprawy i podał, że w przedmiotowej sprawie wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu osoba powinna rozwiązać umowę o pracę poprzez własne działanie, po zaistnieniu okoliczności powodujących konieczność sprawowania opieki. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni utraciła zatrudnienie wskutek wygaśnięcia umowy o pracę ([...] stycznia 2010 r.), natomiast niepełnosprawność powstała znacznie wcześniej ([...] września 2002 r.). Organ wyjaśnił również, że okoliczność rezygnacji z poszukiwania pracy nie jest równoznaczna z faktyczną rezygnacją z zatrudnienia, spowodowanego koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. podniosła, że do daty zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, była uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem i rezygnacją z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wyraziła stanowisko, że w związku z brakiem zmian w zakresie sprawowania opieki, powinna zachować uprawnienia do świadczenia związanego z jej wykonywaniem. SKO w R., rozpoznając powyższe odwołanie, orzekając o utrzymaniu decyzji organu I instancji, przede wszystkim powołało się na treść art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po nowelizacji dokonanej na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r. poz. 788 i 1529) i w tym kontekście wskazało, że osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy spełniać musi dwa warunki. Po pierwsze łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekroczyć ustawowego kryterium dochodowego, tj. kwoty 623 zł. Po drugie osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, SKO w R. potwierdziło, że zasadnie organ I instancji uznał, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, nie spełnia natomiast warunku rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad ojcem. SKO wskazało, iż z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zatrudnienia skarżącej był sklep jubilerski "[...]" G. J. w R., gdzie wymieniona pracowała w okresie od [...].07.2008 r. do [...].01.2010 r. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy na podstawie art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy tj. w związku z upływem czasu, na który była zawarta umowa o pracę. W okresie od [...].02.2010 r. do [...].02.2011 r. M. S. uprawniona była do zasiłku dla bezrobotnych, zaś od [...].03.2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem J. P. Z powyższego organ wywodzi, że ponieważ skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (wobec którego niepełnosprawność orzeczono od dn. [...].09.2002 r.), lecz z innych przyczyn, specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany. SKO podniosło także, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób bezwzględny określają warunki i sposób ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznania administracyjnego. Ponieważ ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględnienia przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, nie pozostawił tym samym organowi prawa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadzie uznania administracyjnego. Konkludując powyższe SKO w R. stwierdziło, że sprawowanie opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, nie może stanowić przesłanki do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego wobec nie zrezygnowania z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołując się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego wskazała, że nie może spełnić warunków rezygnacji z pracy, ponieważ w obecnym stanie jest to dla niej niemożliwe ze względu na niepełnosprawność rodziców i brata. Jednocześnie wyraziła pogląd, że przy rozpatrywaniu jej uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego organy powinny wziąć pod uwagę okres niepodejmowania pracy uwzględniony przy przyznawaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca spełnia jedną z ustawowych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 16a, który został wprowadzony do tej ustawy przez art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., tj. kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 u.ś.r.). Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest więc z jednej strony od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 16a u.ś.r. oraz z drugiej strony od niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu. Za bezsporną w niniejszej sprawie należy uznać okoliczność, iż ojciec skarżącej J. P. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] grudnia 2002 r. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2002 r. (k. 5 akt administracyjnych). Sporną natomiast jest w sprawie okoliczność, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 wskazanego art. 16a u.ś.r., bowiem nie zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy w celu sprawowania opieki nad uprawnionym. Jej zatrudnienie ustało [...] stycznia 2010 r., natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym uprawnionego datuje się od [...] września 2002 r. Organy ustaliły również, że w okresie od [...].02.2010 r. do [...].02.2011 r. skarżąca uprawniona była do zasiłku dla bezrobotnych, zaś od [...].03.2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem J. P., które to świadczenie zostało jej przyznane bezterminowo. W ocenie Sądu organy obu instancji niewłaściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, w konsekwencji czego podjęte przez nie rozstrzygnięcia są niezasadne. Ustalając bowiem, że przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przed datą [...].03.2011 r., skarżąca była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, organy winny rozważyć spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad uprawnionym. W tym miejscu należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych według poprzednio obowiązującego (do dnia 1 stycznia 2013 r.) stanu prawnego, dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego stwarzało możliwość przyznania go osobie bezrobotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). W ocenie Sądu, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów dotyczących tego świadczenia, wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obu tych świadczeń jest wsparcie finansowe Państwa wobec osób, które z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z powodu niepełnosprawności, nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. Wymaga podkreślenia, iż wprowadzony od dnia 1 stycznia 2013 r. w art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga od osoby podejmującej się opieki rezygnacji z zatrudnienia (ust. 1), ale jednocześnie w ust. 8 tego przepisu ustawodawca enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy przedmiotowego świadczenia nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających ten status (osoby bezrobotnej) możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, publ. cbois). Należy zatem przyjąć, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Zwrócić uwagę należy, że bezrobotnym, zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013, poz. 674), jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Przy czym uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotną tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna, składając wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, niejako rezygnuje z gotowości podjęcia pracy, a zatem pozbawia się (choć potencjalnej ale) możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Istotnym jest, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są w istocie takie same. Oznaczają bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. W świetle powyższej wykładni nie można uznać, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16 a ust. 1 u.ś.r., natomiast organy administracji obu instancji okoliczności tej nie rozważyły, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszyły przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz niewłaściwie zinterpretowały art. 16a ust. 1 u.ś.r. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że z decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem bezterminowo, poczynając od [...].03.2011 r. (k.1 akt administracyjnych). Wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony z uwagi na zmianę od 1 stycznia 2013 r. przepisów w tym zakresie. Ustawodawca, rozdzielając dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne na świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, wprowadził nowe wymogi ustawowe do przyznania uprawnień, ale jego zamiarem nie było pozbawienie funkcji opiekuna tych wszystkich osób, które na skutek niepodejmowania zatrudnienia nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego na równi z osobami rezygnującymi z zatrudnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się pogląd, który i Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, że osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie podejmowały zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 10 lipca 2013 r., II SA/Bd 523/13 oraz z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Bd 458/13). W ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r., polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego) świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy, jest nieuprawniona. Taka interpretacja przepisu, aczkolwiek zgodna z jego literalnym brzmieniem, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Prezentowana przez organy wykładnia prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie, zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podjęcia określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Nie sposób jest bowiem przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ocenić ustalony w sprawie stan faktyczny i dokonać wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez Sąd, usprawiedliwiających spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rozumianej w sposób przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.