VIII SA/Wa 72/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] listopada 2012r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. M. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2012r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2012r., znak [...] zmieniającej decyzję ostateczną z [...] listopada 2004r., znak: [...], zmienioną decyzjami z dnia [...] lutego 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] kwietnia 2006 r., [...] sierpnia 2007 r. i [...] sierpnia 2011 r. ustalającą opłatę za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej [...] w R., ul. W. [...] (dalej: "DPS") w ten sposób, że od [...] kwietnia 2012 r. ustalono opłatę na kwotę [...] zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. W związku z waloryzacją rent i emerytur w marcu 2011r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. ustalono skarżącemu opłatę za jego pobyt w DPS od dnia [...] kwietnia 2011 r. na kwotę [...] zł oraz zobowiązano wyżej wymienionego do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej, a wniesionej w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2011r. w łącznej kwocie [...] zł. W związku z odwołaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia zobowiązania skarżącego do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej, a wniesionej w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2011r., w kwocie [...] zł. Na wymienioną wyżej decyzję Kolegium skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012r., sygn. akt. VIII SA/Wa 1051/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie stało się prawomocne 24 maja 2012r. Mając na uwadze wytyczne sądu, SKO ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] lipca 2012 r., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., w zakresie daty, od której ustalona została odpłatność skarżącego w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł i zmieniło datę na dzień [...] lipca 2012 r. W pozostałej części Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło w tym zakresie postępowanie I instancji. Jednocześnie, w związku z kolejną waloryzacją rent i emerytur, w marcu 2012 r. organ I instancji decyzją z [...] maja 2012r., znak: [...] zmienił decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2004r., ustalającą skarżącemu opłatę za pobyt w DPS i ustalił ją od [...] kwietnia 2012r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Od decyzji powyższej skarżący nie wniósł odwołania w związku, z czym decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] września 2012r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. Wnioskodawca podał, że decyzja z [...] maja 2012r. rażąco narusza prawo, bowiem została wydana w czasie, gdy nie zostało zakończone w tej samej sprawie postępowanie SKO w związku z wyrokiem sądu. Ponadto dotyczy decyzji, której nie ma, ponieważ decyzja z [...] sierpnia 2011 r. została w całości uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r., a co się wiąże z tym, że w tej samej sprawie są dwie decyzje – Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...] maja 2012 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r., które ustalają różne wysokości opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i dwie różne daty, od której wysokość ta obowiązuje. Wnioskodawca podniósł również, że decyzja ustala zmianę wysokości opłat za pobyt z data wsteczną, tj. od [...] kwietnia 2012 r., co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2012r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2012r. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedmiotowa decyzja zmieniająca decyzję z [...] listopada 2004r., w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i w żadnym wypadku nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie złożył skarżący podnosząc, że organ I instancji wydając w dniu [...] maja 2012 r. decyzję rażąco naruszył prawo tj. art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zgodnie z tym przepisem można zmienić tylko decyzję, która jest ostateczna. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem nie był znany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tymczasem Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które sprawę zakończyło dopiero w dniu [...] lipca 2012 r., uchylając decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2011 r., w części dotyczącej terminu, od którego winna być uiszczana opłata za pobyt w domu pomocy społecznej w zmienionej kwocie. Skarżący nie zaskarżył tej decyzji do sądu, a zatem w jego ocenie dopiero wtedy organ I instancji mógł wydać nową decyzję w sprawie ewentualnej zmiany ponoszonej przez niego opłaty. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podało, że w związku z waloryzacją rent i emerytur, dochód skarżącego od marca 2012 r. uległ zmianie i wynosi [...] zł. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez mieszkańca domu wynika z art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zgodnie, z którym mieszkaniec domu wnosi opłatę za pobyt nie więcej niż 70% swojego dochodu. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego i obowiązkiem organu było wydanie decyzji o zmianie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ustalenie tej opłaty w nowej wysokości. Wyliczona przez organ I instancji opłata za pobyt skarżącego w DPS w kwocie [...] zł jest prawidłowa i stanowi 70% jego dochodu. Wobec powyższego, zdaniem organu, decyzja z [...] maja 2012r. zmieniająca decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest zgodna z prawem i nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Organ podniósł, iż wprawdzie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., SKO uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2011r. ustalającą skarżącemu opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie, jednak decyzja ta została wydana przez Kolegium w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja z dnia [...] maja 2012 r. ustalająca opłatę w wysokości [...] zł, wydana w związku z waloryzacją rent i emerytur w marcu 2012 r. Kolegium rozpoznając i wydając decyzję z [...] lipca 2012r. nie posiadało całości dokumentacji w sprawie, a tym samym nie znało istniejących wówczas istotnych okoliczności sprawy. Z tego względu postanowieniem z [...] sierpnia 2012r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło na podstawie art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem w ocenie Kolegium wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, a następnie po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, decyzją z [...] października 2012r., uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] lipca 2012 r., i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2011r., i umorzyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. Zdaniem organu, podniesiony zarzut, iż obecnie funkcjonują w obrocie prawnym dwie ostateczne decyzje, w sposób odmienny rozstrzygające o ustaleniu skarżącemu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest nieaktualny, bowiem decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2012r. ustalająca tą opłatę od [...] lipca 2012 r. na kwotę [...] zł miesięcznie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący pismem z [...] grudnia 2012 r. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zawarte w uprzednio złożonych wnioskach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. W uzupełnieniu skargi pismem z [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego w całości podtrzymał zarzuty prezentowane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i w złożonej skardze. Jednocześnie podniósł, że działanie organów obu instancji w sposób rażący narusza zasady postępowania wyrażone w art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 69 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zapisaną w art. 16 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazanego we wniosku skarżącego, jeśli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 1729/07, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, z dnia 25.09.2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726), jak również, gdy stwierdzone naruszenie prawa, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95 i z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/9, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu podzielić należy argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego i obowiązkiem organu było wydanie decyzji o zmianie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalenie tej opłaty w nowej wysokości. Wyliczona przez organ I instancji opłata za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej w kwocie [...] zł jest prawidłowa, stanowi 70% jego dochodu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż podstawą prawną zmiany decyzji o ustaleniu opłaty był art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 k.p.a., a nie jak podał skarżący art. 155 k.p.a, który to przepis dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej wyłącznie za zgodą strony. Uwzględniając powyższe decyzja z [...] maja 2012 r., zmieniająca decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest zgodna z prawem i nie mogła być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Wprawdzie zmiana opłaty nastąpiła z datą wsteczną tj. od [...] kwietnia 2012 r., niemniej jednak wada ta nie może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, bowiem w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 538/11, LEX nr 1113273, z dnia 26 stycznia 2012 r., I OSK 920/11, LEX nr 1126285, z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 157/11, LEX nr 1120605). Tymczasem w przedmiotowej sprawie naruszenie przez organ prawa, polegające na ustaleniu odpłatności z data wsteczną, jest wadą decyzji, do której stwierdzenia wymagana jest wykładnia szeregu przepisów i analiza systemu prawa. Jak już wskazano, o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nawiązując do powyższego podkreślić należy, iż pełnomocnik skarżącego, podtrzymując zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wskazuje iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, również w sytuacji, jeżeli to rażące naruszenie dotyczy przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 8 k.p.a. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, dotyczyć to może takich przypadków naruszenia norm prawa procesowego, które przekładają się w konsekwencji na kwalifikowane wady materialne wydanej decyzji. W sprawie niniejszej, organowi administracyjnemu w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej postawić nie można. Ma rację pełnomocnik skarżącego co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jednakże naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu, co nie miało miejsca. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) należy przytoczyć wskazane przepisy. I tak zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 69. osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że nie ustanawiają one wprost prawa do określonego rodzaju i zakresu świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Przepis konstytucyjny precyzuje między innymi ustawa o pomocy społecznej. Konstytucja RP w tym zakresie stanowi jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego jego zakresu, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu za udzieloną skarżącej nieopłaconą pomoc prawną z urzędu przed sądem pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490). ----------------------- 1