VIII SA/Wa 746/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji dla przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "SKO", "organ II instancji") po rozpoznaniu odwołania E. M., od decyzji Burmistrza S. z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza S. z [...] października 2018 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania na działce nr ewid. [...], obręb C., gmina C., powiat s., województwo m." na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2020, poz. 256 dalej "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż decyzją z [...] października 2018 r. znak [...] Burmistrz S. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania na działce nr ewid. [...], obręb C., gmina C., powiat s., województwo m.". W dniu [...] września 209 r, E. M. (dalej "skarżąca") wystąpiła do organu z wnioskiem o wznowienie postepowania zakończonego ww. decyzją wskazując, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] października 2019 r, znak [...] Burmistrz odmówił wznowienia postepowania. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Burmistrz wznowił postępowanie, a następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] czerwca 2020r. odmówił uchylenia decyzji środowiskowej podnosząc, że skarżąca została prawidłowo powiadomiona o decyzji. Przepisem, który umożliwił organowi doręczenie decyzji stronom w trybie publicznego ogłoszenia był art. 73. ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 r., poz. 283, dalej "u.o.ś.").W ocenie organu prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosowano obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. a tym samym nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2018 r. sygn. II OSK 1086/17 organ wskazał, iż niedopuszczalne jest powoływanie się przez stronę postępowania na taką okoliczność, że pomimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony, każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż niezrozumiały jest dla fakt powoływania się na przesłankę uchybienia terminu, wobec faktu wznowienia postępowania postanowieniem Burmistrza w którym organ wskazuje, że po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosek o wznowienie postępowania został przeze skarżącą złożony w terminie miesiąca od dnia kiedy dowiedziała się o ostatecznej decyzji. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK145/17 wskazuje, że zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniane wyłącznie przez pryzmat regulacji art 49 k.p.a., oraz, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje właściwy organ do dokonania oceny, czy w danej sprawie administracyjnej, upływ terminu z art. 49 k.p.a. spowodował skutek nie tylko w postaci doręczenie decyzji, ale również dowiedzenia się o niej przez podmiot występujący z podaniem o wznowienie postępowania. Organ rozpatrujący sprawy zobowiązany jest nie tylko do sprawdzenie prawidłowości trybu dokonania w ogłoszenia decyzji w formie obwieszczenia publicznego, ale także do odniesienia się do wszystkich okoliczności konkretnej sprawy zgodnie z zasadą wyrażoną art. 80 k.p.a. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazało, iż nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym w odwołaniu, iż Burmistrz w postanowieniu wznowieniowym przyznał w sposób bezsporny na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Czym innym jest bowiem ustalenie dotyczące daty powzięcia wiadomości o decyzji dla poczynienia ustaleń na gruncie art.148 k.p.a., a czym innym ocena, czy strona brała udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie organ prawidłowo przyjął, że strona dowiedziała się o decyzji we wskazanej przez nią dacie i dlatego wznowił postępowanie, bowiem zachowany został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jednakże, wobec ustalenia, że postępowanie toczyło się zgodnie z wymogami przepisu art. 49 k.p.a., organ zasadnie uznał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn., że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tej sytuacji organ nie miał podstaw do orzekania merytorycznie i dlatego wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj: - art. 145 § 1 pkt 4 w zw.zart.49 k.p.a. poprzez błędną wykładnię podstaw przesłanki wznowienia postępowania, jaka jest niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, w którym zawiadomienia dokonywane są przez publiczne obwieszczenia i bezpodstawne uznanie. iż ta przesłanka wznowienia w sprawienie następuje, - naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 79, art. 81 i 107 5 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpoznanie pełnego materiału dowodowego, braku opisania tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji jak również niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu z naruszeniem przysługujących jej uprawnień procesowych do składania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 7, art. 10, art. 77Łj 1, art. 78, art. 79, art. 81 i 107 5 3 k.p.a. w sposób wyżej wskazany, jak również art. 149 5 2 i art. 151 5 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę rozpoznania wznowionego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia co do jego istoty, a w konsekwencji także uchylenie się od rozstrzygnięcia wskazanego w art. 151 § 1 k.p.a. i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji pomimo podniesienia w odwołaniu istotnych naruszeń procedury administracyjnej, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art.2, art.7, art.32 ust. 21 i 2, art.45 ust. 1, art. 64 ust. 1.2.i 3, art. 78 Konstytucji poprzez odmówienie skarżącej prawa do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu władzy publicznej dotyczącego jej praw w dwuinstancyjnym postępowaniu, naruszenie mady równego traktowania, zasady praworządności i zasady zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa poprzez taką wykładnię przepisów art. 145 5 1 pkt 4 w zw. z art. 49 k.p.a., która pozbawia stronę postępowania, w którym dokonywane są zawiadomienia dokonywane są przez publiczne obwieszczenia, gwarancji proceduralnych przysługujących stronom postępowań, w których zawiadomienia dokonywane są na zasadach ogólnych, a także naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, której urzeczywistnieniu ma służyć udział strony w postępowaniu administracyjnym, - art. 6 i 9 ust. 2 i 3 Konwencji z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. 2001 r. Nr 78,poz. 706) oraz art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 nr 26, dalej jako "Dyrektywa 201 1/92/UE"), a w konsekwencji także art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.: dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga nie zasługuje na uwzględnieni bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów postepowania w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o wznowienie postepowania , powołując się na fakt, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu co stanowi przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożenie tego wniosku nakładało na organ obowiązek ustalenia czy w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2018 r. skarżącej przysługiwał przymiot strony oraz czy będąc strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu Stosownie do treści art. 74 ust. 3 u.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a., w myśl którego jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Adresatem dokonywanej na podstawie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.o.ś. publikacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest każdy podmiot będący w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a.) stroną postępowania w tej sprawie. Nie ma przy tym znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie (np. poprzez umieszczenie w załączonym do decyzji wykazie stron), gdyż w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania (wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., II OSK 1635/07, wyroki WSA w Warszawie: z 26 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 2319/06 oraz z 23 listopada 2011 r). W sytuacji gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia stronom – mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach – nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu. Warunkiem uznania skuteczności zawiadomień dokonywanych w trybie art 49 k.p.a. jest stwierdzenie, czy tryb ten został prawidłowo zastosowany. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że doręczanie decyzji przez obwieszczenie stanowi odstępstwo od zasad przyjętych w art. 39–48 k.p.a., dlatego też obowiązkiem organu stosującego tę formę powiadamiania stron o decyzji jest wykazanie, że spełnione zostały przesłanki zawarte w przepisie przewidującym ten sposób doręczenia (wyrok NSA z 08 czerwca .2009 r., II OSK 939/08). W szczególności w przypadku zastosowania tego trybu z akt sprawy powinny wynikać daty i liczba obwieszczeń, o których mowa w art. 49 k.p.a. Wskazane jest, aby każdy egzemplarz obwieszczenia, który podlegał upublicznieniu w tym trybie, zawierał adnotację o miejscu i okresie jego wywieszenia (względnie innej formie jego publicznego ogłoszenia – ze wskazaniem tej formy), podpisaną przez osobę dokonującej tego ogłoszenia (wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca .2011 r., II SA/Kr 540/11). Natomiast zgodnie z art. 33 u.o.ś. przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o: 1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 2) wszczęciu postępowania; 3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; 4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; 5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; 6) możliwości składania uwag i wniosków; 7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania; 8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; 9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona; 10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Do niezbędnej dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 5, należą : wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganymi załącznikami, wymagane przez przepisy postanowienia organu właściwego do wydania decyzji i stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków. Ponosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać , iż z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy niniejszej sprawy wynika, że: 1. Obwieszczeniem z [...] czerwca 2017 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na "Budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania na działce nr ewid. [...], obręb C., gmina C., powiat s., województwo m.", poinformował o wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. uprawnieniach wszystkich stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w szczególności wskazał na możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz możliwość wniesienia uwag i wniosków. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w S. na okres od [...] do [...] czerwca 2017 r. w analogicznym okresie było zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. 2. Obwieszczeniem z [...] sierpnia 2018 r Burmistrz zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego prowadzanego w celu rozpatrzenia sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia. Poinformował o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] czerwca 2018 r. znak [...] , opinia sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] czerwca 2017 r. znak [...]oraz o możliwości wypowiedzenia się co zgłoszonych żądań (art. 10,art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a) w terminie 7 dni. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w S. w terminie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] października 2018 r. 3. Obwieszczeniem z [...] października 2018 r. organ poinformował o wydaniu decyzji z [...] października 2018 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w S. od [...] października 2014 r. do [...] października 2018 r., w analogicznym okresie było zamieszczone w BIP. Powyższy sposób dokonania obwieszczenia o postępowaniu administracyjnym, jak i o wydanej decyzji wobec zachowania warunków ustawowych wynikających z art. 49 k.p.a. i art. 33 u.o.ś., determinujących jego prawidłowość, należy uznać w ocenie Sądu za skuteczny. W przedmiotowej sprawie organy wykazały w sposób przekonujący i wolny od wątpliwości kiedy i gdzie zostały wywieszone obwieszczenia(na każdym obwieszczeniu umieszczona został adnotacja o jego dacie i miejscu wywieszenia).Tym samym zapewniły stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwiły im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów , materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu na ocenę skuteczności zawiadomień nie ma wpływu fakt, że skarżąca faktycznie nie zapoznała się z treścią obwieszczeń i nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym m.in. do zapoznania się z materiałem dowodowym czy wniesieniem uwag i wniosków. Brak bezpośredniego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym czy doręczenia decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, wobec prawnie dopuszczonej możliwości zastosowania zawiadomienia w trybie obwieszczenia nie może świadczyć o pozbawieniu jej możliwości udziału w postępowaniu i ziszczeniu się przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uprawniało organy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta S.. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. II OSK 307/15). Zauważyć też należy, że obwieszczenie, o którym stanowi art. 49 k.p.a. ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postepowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu prowadzącego postępowanie należy podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.