VIII SA/Wa 77/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia 7 maja 2020 r. w sprawie określenia wysokości diet, ich obniżania i zasad wypłacania radnym Powiatu P. 1) stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Powiatu P. (dalej: organ, Rada Powiatu), działając na podstawie art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm., dalej: u.s.p.) oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1975), podjęła w dniu 16 grudnia 2021 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia 7 maja 2020 r. w sprawie określenia wysokości diet, ich obniżania i zasad wypłacania radnym Powiatu P. (dalej: Uchwała). Pismem z 9 stycznia 2025 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej Uchwałę, wnosząc o jej stwierdzenie nieważności w całości. Zaskarżonej Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm., dalej: u.o.a.n.) w części dotyczącej § 3 przedmiotowej Uchwały przez naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez rozbieżność między postanowieniem Uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia a tą częścią kwestionowanej Uchwały, w której wskazano konkretną datę dzienną określającą początek jej obowiązywania - 1 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Sformułowanie określone w zaskarżonym przepisie Uchwały pozostawia wątpliwość, czy Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 5 stycznia 2022 r., czy też z dniem 1 stycznia 2022 r. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Tym samym treść § 3 kwestionowanej Uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie i wskazała, że celem zaskarżonej Uchwały było jak najszybsze podniesienie wysokości diet radnych i dostosowanie tej wysokości do ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1834, dalej: ustawa z 17 września 2021 r.). Ustawą tą dokonano bowiem zmiany art. 21 ust. 5 u.s.p. określając, że wysokość diety przysługującej radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4 - krotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1658). Podjęcie przedmiotowej Uchwały miało właśnie na celu jak najszybsze dostosowanie zasad określenia wysokości diet do nowych przepisów, które weszły w życie już 1 listopada 2021 r. Rada Powiatu zwróciła uwagę na istotną okoliczność, że art. 21 ust. 5 u.s.p. w brzmieniu ustawy z 17 września 2021 r., która weszła w życie 1 listopada 2021 r., ma zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet i uposażeń należnych od 1 sierpnia 2021 r. (art. 18 ww. ustawy). Pomimo więc wejścia w życie ustawy z 17 września 2021r. w dacie 1 listopada 2021 r. sam ustawodawca przewidział, iż ma ona zastosowanie do diet należnych od 1 sierpnia 2021 r. Ustawa ta podwyższyła maksymalną wysokość diet radnych z 1,5 - krotności kwoty bazowej na 2,4- krotność. Istniała więc uzasadniona przyczyna wcześniejszego, niż 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym, obowiązywania zaskarżonej uchwały. Organ zaznaczył również, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości będzie skutkowało doniosłymi skutkami natury finansowej. Z ostrożności procesowej wniósł o stwierdzenie nieważności jedynie fragmentu treści § 3 zaskarżonej Uchwały w części: "ma zastosowanie do ustalenia diet radnych należnych od dnia 1 stycznia 2022 r.", zaś w pozostałym zakresie utrzymanie jej w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się a contrario, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych, tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały oraz naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21, publ. cbosa). W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, publ. cbosa). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te - jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego - podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie u.o.a.n., która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, że takim aktem prawa miejscowego jest uchwała podjęta na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p., w tym zaskarżona Uchwała. Zawiera ona normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Jej przepisy mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów takiej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny (por. wyroki NSA: z 13 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1522/22; z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2602/21, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, wszystkie publ. cbosa). Zgodnie z art. 21 ust. 4 u.s.p. na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje i obowiązki pełnione przez radnego. Organ w przedmiotowej Uchwale w § 1 dokonał zmiany § 1 uchwały z 7 maja 2020 r. w sprawie określenia wysokości diet przysługujących radnemu powiatu, ustalając dla radnych Powiatu P. dietę miesięczną określoną procentowo od 2,2-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (...), w § 2 powierzył wykonanie uchwały Przewodniczącemu Rady Powiatu, zaś kwestionowany § 3 otrzymał brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i ma zastosowanie do ustalenia diet radnych należnych od dnia 1 stycznia 2022 roku". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Analizując treść § 3 zaskarżonej Uchwały pod kątem jego zgodności z powyższymi przepisami należy stwierdzić, że jest on wewnętrznie sprzeczny, a jednocześnie wprowadza w błąd odbiorców co do daty obowiązywania Uchwały. Pierwsza część tego przepisu stanowi bowiem, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Z uwagi na fakt, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 21 grudnia 2021 r., to weszła ona w życie z dniem 5 stycznia 2022 r. Druga część przepisu § 3 Uchwały stanowi natomiast, że uchwała ma zastosowanie do ustalenia diet radnych należnych od dnia 1 stycznia 2022 r. Obie te części są połączone spójnikiem "i", a więc muszą być tłumaczone łącznie, co – zdaniem Sądu – wzajemnie się wyklucza, ponieważ albo Uchwała weszła w życie od 5 stycznia 2022 r., albo obowiązuje od 1 stycznia 2022 r. Należy w tym miejscu wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Z treści art. 88 ust. 1 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Taka więc regulacja, jak w § 3 zaskarżonej Uchwały, jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała winna wejść w życie albo w terminie określonym w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (14 dni od publikacji), albo zgodnie z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w terminie krótszym, tj. z dniem 1 stycznia 2022 r., jeżeli organ wykaże, że jest to "uzasadniony przypadek". Możliwe jest również nadanie aktowi normatywnemu "wstecznej mocy obowiązującej na podstawie art. 5 u.o.a.n., jednak po wykazaniu, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jednak zawsze zapis o wejściu w życie uchwalanego aktu prawa miejscowego winien być jednoznaczny, a nie wątpliwy. W związku z powyższym zaskarżoną regulację Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., usunął z obrotu prawego, uznając ją za istotnie naruszającą art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.o.a.n., skutkującą nieważnością części zaskarżonej Uchwały. W ocenie Sądu pozbawienie mocy prawnej § 3 zaskarżonej Uchwały oznacza, że kwestia wejście jej w życie będzie regulowana wprost cytowanym przepisem art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 490/14, publ. cbosa). Brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności całej Uchwały, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie.