VIII SA/Wa 78/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] września 2021 r. Nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J.K. (dalej: skarżąca, strona, inwestorka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, MWINB, organ II instancji) z 22 listopada 2021 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) z 30 września 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budynku inwentarskim, zlokalizowanym na działce nr [...] w P., gmina W.. Stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco: Na skutek zawiadomienia A. O. dotyczącego sprawdzenia legalności zabudowań posadowionych na działce nr [...] w miejscowości P., gmina W., należącej do skarżącej, organ I instancji 9 listopada 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że znajduje się tam m.in. wiata gospodarcza o wymiarach około 15 m x 6,5 m konstrukcji stalowej o dachu dwuspadowym. Wiata zlokalizowana jest przy ogrodzeniu posesji. Połać dachowa od strony działki nr [...] wychodzi około 0,25 m za ogrodzenie. Na części wiaty o wymiarach około 4 m x 6,5 m znajduje się kurnik o ścianach konstrukcji murowanej. Organ I instancji do akt sprawy dołączył zgłoszenie z 21 stycznia 2008 r. złożone do Starostwa Powiatowego w R. przez M. i J. K. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie wiaty na maszyny rolnicze, pokrytej blachą, wykonanej ze słupków stalowych z dachem na jedną stronę oraz ścianą murowaną z suporeksu od strony zachodniej, o wymiarach 8 m x 4 m (około 35 m2). Postanowieniem Nr [...] z 19 marca 2021 r. znak: [...] wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym, tzw. "kurniku", zlokalizowanym na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina W. oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem Nr [...] z 4 czerwca 2021 r., znak: [...], uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek gospodarczy, bowiem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kurnikiem o wymiarach 4 m x 6,5 m, który jest budynkiem inwentarskim. PINB postanowieniem z 30 września 2021 r. Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), wstrzymał stronie prowadzenie robót budowlanych przy budynku inwentarskim, tzw. "kurniku", zlokalizowanym na działce nr [...] w P., gmina W. oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację przedmiotowego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu swojego postanowienia PINB wskazał, że budynki inwentarskie nie są wymienione w art 29 - 31 P.b., zatem budowa przedmiotowego budynku inwentarskiego o wymiarach około 6,50 m x 4 m i powierzchni zabudowy około 26 m2, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ I instancji podał, że opłata legalizacyjna wyniesie stronę 25.000 zł i wskazał sposób wyliczenia tej kwoty. Na skutek zażalenia skarżącej MWINB postanowieniem Nr [...] z 22 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, stwierdził, że budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), natomiast nie służy on do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt (hodowli inwentarza). Nie ulega więc wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem inwentarskim, a tym samym z samowolą budowlaną, na budowę której inwestorka powinna uzyskać pozwolenie na budowę. Prawidłowo więc organ I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 P.b., poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie ustalenia jej wysokości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że PINB wydał zaskarżone rozstrzygnięcie zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu MWINB Nr [...] z 4 czerwca 2021 r. Skarżąca miała możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie, czego nie uczyniła. Organ II instancji nadmienił, że przepisy P.b. umożliwiają władczą ingerencję organów administracji publicznej w prawa i obowiązki jednostki procesu inwestycyjno-budowlanego. Działanie takie jest uzasadnione koniecznością zapewnienia ładu i porządku w budownictwie oraz ochroną interesu publicznego. W skardze na postanowienie MWINB skarżąca podniosła, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów P.b. Zarzuciła brak zapewnienia jej przez organ I instancji uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., kiedy prosiła o przesłanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy na pocztę elektroniczną strony, a PINB tego nie uczynił. Naruszenie to powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Inwestorka zarzuciła ponadto, że nie wybudowała żadnego kurnika, tylko małe pomieszczenie gospodarcze do 35 m2 powierzchni i 4 m wysokości, na które nie potrzeba ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W ocenie skarżącej, jeśli wybudowano pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 26 m2 i używa się je do przechowywania płodów rolnych, to zgodnie z prawem nie można nakazać jego rozbiórki. Co najwyżej można pouczyć inwestorkę, żeby do budynku nie wchodziły kury. Tak więc urzędnicy błędnie nazwali budynek gospodarczym "kurnikiem". W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przed przystąpieniem do oceny kontrolowanych postanowień przypomnieć należy treść przepisów prawa materialnego regulujących przedmiotową kwestię. I tak, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). Stosownie do art. 59f ust. 1 P.b. opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przepis art. 48 P.b. reguluje więc kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że w pierwszej kolejności prawidłowa kwalifikacja obiektu, jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, determinuje wdrożenie trybu określonego w art. 48 P.b. Zdaniem Sądu dokonana przez organy obu instancji kwalifikacja przedmiotowego obiektu, jako budynku inwentarskiego wymagającego pozwolenia na budowę, jest przedwczesna. Z protokołu oględzin z 9 listopada 2020 r. wynika, że na działce strony oznaczonej w ewidencji numerem [...] znajduje się m.in. wiata, na części której znajduje się kurnik o murowanych ścianach i wymiarach 4 m x 6,5 m (brak trzeciego wymiaru – wysokości budynku). Do protokołu organ I instancji nie dołączył jednak żadnego materiału fotograficznego, ani nie odebrał od skarżącej, która była obecna podczas tej czynności procesowej, oświadczenia w odniesieniu do funkcji stwierdzonego na działce "kurnika". Organ I instancji po oględzinach zakwalifikował ten obiekt jako budynek gospodarczy tzw. "kurnik", na wzniesienie którego niezbędne było zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. (por. postanowienie PINB z 19 marca 2021 r.). Zmiana kwalifikacji budynku z gospodarczego na inwentarski nastąpiła dopiero na skutek postanowienia MWINB z 4 czerwca 2021 r., jednak bez żadnych dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Skarżąca natomiast zarówno w zażaleniu, jak i w skardze podkreślała, że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym, a nie inwentarskim. Niewątpliwie przed podjęciem decyzji o wszczęciu postępowania legalizacyjnego zawsze konieczne jest szczególnie staranne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1859/20, publ. Lex nr 3176835). Tymczasem nawet organy orzekające w niniejszej sprawie, kwalifikując sporny budynek jako inwentarski, zapisują go w aktach postępowania jako kurnik w cudzysłowie. W ocenie Sądu takie ustalenia są niejasne, wątpliwe i niejednoznaczne. Organy powinny ponownie przeprowadzić oględziny i wykonać dokumentację fotograficzną przedmiotowego budynku na okoliczność wykazania jego charakteru – gospodarczego czy inwentarskiego. O kwalifikacji samowolnie wykonanego obiektu, obok spełniania przesłanek z art. 3 p.b., decyduje bowiem zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2183/21, publ. LEX nr 3334072). Sąd podziela przy tym pogląd, że budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), zaś budynek inwentarski występuje jako element pojęcia zabudowy zagrodowej - w związku z czym przeznaczony jest dla inwentarza żywego. Stanowisko to jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowym, zgodnie z którym budynki gospodarcze mogą służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), wobec czego nie można w nich utrzymywać zwierząt (inwentarskich czy też gołębi), będących istotami żyjącymi, zdolnymi do odczuwania cierpienia - które nie są rzeczami (art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt). Odpowiednim pomieszczeniem dla utrzymywania zwierząt nie jest budynek gospodarczy, lecz pomieszczenia inwentarskie jako przeznaczone dla inwentarza żywego, odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt. Sposobu użytkowania obiektu w postaci "budynku gospodarczego" nie można zarazem utożsamiać ze sposobem użytkowania obiektu (czy jego części) w postaci "budynku inwentarskiego" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2012 r., sygn. akt. II SA/Bd 463/12, wyrok WSA w Gliwicach z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 615/07, wszystkie publ. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 694/21, publ. Lex nr 3312530). Sąd wskazuje również, że w materiale dowodowym brak jest ustalenia daty wybudowania przedmiotowego budynku. Kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie realizacji zamierzenia budowlanego, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania. Wymaga to szczegółowych ustaleń w tym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1215/19, pub. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1717/21, publ. Lex nr 3334061, wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1436/20, publ. Lex nr 3190685, wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2805/17, publ. Lex nr 2744688). Zdaniem Sądu z poczynionych przez organy ustaleń nie wynika w sposób jednoznaczny, że w spornym obiekcie utrzymywane są zwierzęta hodowlane (kury). Dlatego przedwczesne było jego zakwalifikowanie jako inwentarskiego (a nie gospodarczego), co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości zastosowania w odniesieniu do tego obiektu przepisów dotyczących wznoszenia budynków gospodarczych. Z powyższych względów Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone wnikliwie i rzetelnie, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji przedwczesne było zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 48 P.b., bowiem kwestią bezwzględnie wymagającą wyjaśnienia jest funkcja, jąka pełni obiekt, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają ponownie oględzin i korzystając z wszelkich prawem dopuszczonych dowodów (w tym przesłuchanie inwestorki w charakterze strony) ustalą, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowego obiektu. Dodatkowo organ I instancji ustali, czy dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przedłożony podczas oględzin i opisany w protokole z 9 listopada 2020 r. w punkcie 3 załącznik do zgłoszenia z dnia 3 marca 2011 r. znak: BA6743.160.201 (brak tego dokumentu w aktach). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego ustalenia kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu, Sąd wskazuje, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Jeśli bowiem roboty budowlane zostały już zakończone (tak jak w niniejszej sprawie), to zgodnie z art. 52 ust. 1 zd. 2 P.b. obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego; nie nakłada się ich wówczas na inwestora. Z zapisów w ewidencji gruntów wynika natomiast, że skarżąca jest jedyną właścicielką działki nr [...] w P., gmina W. (informacja o działce z 21 października 2020 r. w aktach sprawy). W odniesieniu do naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Sąd stwierdza, że PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 21 lipca 2021 r., znak: [...] pouczył skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień i składania wniosków i zastrzeżeń. Takiego pouczenia nie ma przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy, jednak uchybienie to nie miało samo w sobie wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, kiedy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyrok WSA z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 212/11, publ. Lex nr 996668). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 200 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).