VIII SA/Wa 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność § 8 ust. 1, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. (dalej: Rada Miejska, organ) nr XLVI/311/18 z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. (dalej: Regulamin, uchwała). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 poz. 994 dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 poz.1454, dalej jako: u.c.p.g.) oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 poz. 283, dalej jako: Z.t.p.), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzeniu przepisów innych aktów normatywnych poprzez: 1) nałożenie w § 8 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie z przekroczeniem delegacji ustawowej art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.; 2) wprowadzenie w § 15 ust. 2 uchwały obowiązku wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że § 8 ust. 1 Regulaminu, zobowiązujący właścicieli nieruchomości do umieszczania pojemników na śmieci w określonym miejscu i na określonym terenie, narusza art. 5 u.c.p.g. poprzez nałożenie na obywateli obowiązków w szerszym zakresie niż wynika z tego przepisu. Treść § 15 ust. 2 Regulaminu stanowi z kolei przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i koliduje z treścią art. 10 ust. 3 u.o.z. Popierając skargę Prokurator powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższym zakresie. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i wskazała, że § 8 Regulaminu nie jest powtórzeniem przepisów upoważniających i przepisów innych aktów prawnych, ale uszczegółowieniem § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem z 2002 r.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. Przepis ma na celu wyeliminowanie wątpliwości mieszkańców dotyczących prawidłowego umieszczania pojemników, a także minimalizuje możliwość przenikania znajdujących się w pojemnikach na odpady szkodliwych substancji ciekłych, które mogą zanieczyszczać glebę oraz przedostawać się do wód powierzchniowych i podziemnych. Odnośnie natomiast do treści § 15 ust. 2 uchwały, Rada Miejska podniosła, że biorąc pod uwagę liczne przypadki pogryzień przez psy, przepis ten jest konieczny dla ochrony zdrowia i życia ludzi. Prokurator na rozprawie wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych w skardze przepisów Regulaminu, a nadto § 17 ust. 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego (nie "rażącego", którego to sformułowania używa Prokurator w skardze) naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 4 u.s.g. Zgodnie z ust. 1, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W myśl ust. 2 tego przepisu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. w punktach: 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...); 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z kolei z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że § 8 ust. 1 Regulaminu istotnie narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. Przepis ten uprawnia radę gminy, co organ podkreśla w odpowiedzi na skargę, do określenia warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Kwestie te zostały również w znacznej części uregulowane w rozporządzeniu z 2002 r. Wyraźnie podkreślić jednak należy, że żaden przepis prawa nie uprawniał Rady Miasta do określania, w jakich miejscach, na jakim terenie i na jakiej powierzchni winny znajdować się pojemniki do zbierania odpadów (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z: 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 120/12, publ. LEX nr 1253316, z 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08, publ. cbosa, wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, publ. cbosa). Natomiast zastrzeżenie przez prawodawcę gminnego, że ustawienie pojemników nie może powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich wkracza w materię regulowaną przez prawo cywilne - art. 144 kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 280/16, publ. cbosa). Za zasadny uznać również należało zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 2 uchwały nakazu wprowadzania psów do miejsc służących do użytku publicznego na uwięzi, a ponadto psów ras średnich i dużych i mieszańców tych ras w kagańcu. Zrozumiała jest troska Rady Miasta, wyrażona w odpowiedzi na skargę, o bezpieczeństwo ludzi, którzy nie tylko nie powinni być narażeni na pogryzienie, ale również wolni od strachu przed poruszającymi się swobodnie zwierzętami. Jednocześnie jednak, w ocenie Sądu, kwestionowany zapis Regulaminu został sformułowany w sposób nazbyt ogólny oraz mało precyzyjny. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Poza tym ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18, publ. LEX nr 2611515; wyrok WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 740/15, publ. LEX nr 1977418; wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. LEX nr 1971175). Ponadto w treści zaskarżonego przepisu § 15 ust. 2 Regulaminu nie posłużono się pojęciem "psa rasy uznawanej za agresywną", które to pojęcie zostało zdefiniowane prawnie (art. 10 ust 1 u.o.z. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne, Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), ale pojęciami psów ras średnich i dużych oraz mieszańców tych ras. Określenia tego rodzaju pochodzą zapewne z klasyfikacji naukowych, pozostają jednak niepełne, bowiem w klasyfikacjach ras psów wyróżnia się również psy ras olbrzymich, które w treści przepisu nie zostały ujęte. Prawodawca lokalny winien być precyzyjny, tworząc Regulamin, zważywszy na to, że niewykonanie obowiązków w nim wskazanych, zgodnie z art. 10 ust. 2a u.c.p.g., stanowi wykroczenie, za które grozi kara grzywny. W § 15 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu Rada Miasta zezwoliła na zwolnienie psa z uwięzi, jedynie gdy jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Zwrot: "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" jest mało precyzyjny, a tym samym niejednoznaczny, natomiast cały zapis tego przepisu więcej zakazuje, aniżeli czyni to ustawodawca krajowy w art. 10a ust. 3 u.o.z. (zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna). Tym samym przekracza również delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Sąd uznał za zasadny również zarzut dotyczący § 17 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym Rada Miejska wprowadziła regulację dopuszczającą prowadzenie małych przydomowych hodowli zwierząt gospodarskich. Powyższy zapis wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który wskazuje kompetencje rady gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach. Ponadto pojęcie "małych przydomowych hodowli zwierząt gospodarskich na potrzeby własne gospodarstwa domowego" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 772/15, publ. LEX nr 1977425, wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 111/18, publ. Lex nr 2506336). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały jedynie w części obejmującej wskazane w sentencji wyroku przepisy. Wadliwy akt prawa miejscowego, zgodnie z ww. przepisem, należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji - co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.