VIII SA/Wa 803/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta R. działając na podstawie art. 9 ust 1 pkt. 14, art. 2 ust. 1 pkt. 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a ) orzekł o nabyciu przez R. M. statusu osoby bezrobotnej oraz odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż R. M. spełnia wymogi do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, natomiast suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia przypadająca w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji jest krótsza niż 365 dni. Od powyższej decyzji R. M. złożył odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem jego zdaniem spełnia on, zgodnie z art. 71 w związku z art. 72 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, warunek "przepracowania" więcej niż 365 dni w ciągu 18 miesięcy przed dniem rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w R. Zarzucił ww. decyzji, że została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a, "nie posiada uzasadnienia faktycznego potwierdzonego przepisami kodeksu pracy, ustawy systemowej ubezpieczeń społecznych, ustawy emerytalno – rentowej i ustawy o działalności gospodarczej i podatku dochodowym". Wniósł o zaliczenie okresu składkowego i okresu pobierania zasiłku chorobowego w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji w PUP w R. do wymaganego okresu 365 dni oraz przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że w okresie od [...] października 1998 r. do [...] marca 2010 r., tj. 11 lat i 5 miesięcy prowadził działalność gospodarczą. Wskazał, że w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji (tj. od [...] października 2008 r. do [...] kwietnia 2010 r.) posiada okresy składkowe od [...] października 2008 r. do [...] maja 2009 r., od [...] maja 2009 r. do [...] maja 2009 r., od [...] listopada 2009 r. do [...] listopada 2009 r. (tj. w sumie 6 miesięcy i 23 dni) oraz okres pobierania zasiłku chorobowego od [...] maja 2009 r. do [...] maja 2009 r. oraz od [...] maja 2009 r. do [...] listopada 2009 r. (tj. w sumie 182 dni). Wskazał, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej opłacał składki na ubezpieczenie społeczne, a zgodnie z zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r., podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Odwołujący się podniósł, że zasiłek chorobowy jaki pobierał w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] listopada 2009 r. jest okresem pracy nieskładkowym zaliczanym do wszystkich uprawnień pracowniczych i emerytalno – rentowych, w tym również do stażu pracy, dlatego też nie zgadza się z odmowną decyzją organu I instancji. Nadto, zgodnie z art. 92 Kodeksu pracy, okres pobierania zasiłku chorobowego jest świadczeniem przysługującym w okresie czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby i nie może skutkować negatywnie w rozumieniu art. 72 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia. Skoro okres zasiłku chorobowego pobieranego po ustaniu stosunku pracy zaliczany jest do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych to dlaczego organ I instancji nie uwzględnił mu okresu zasiłku chorobowego pobieranego w czasie trwania działalności gospodarczej. Dlatego też jego zdaniem decyzja posiada wady prawne, nie zawiera bowiem wystarczającego uzasadnienia i tym samym narusza art. 107 ust. 1,2,3 i 4 k.p.a. W konkluzji odwołania R. M. podniósł, że konsultował się z Wojewodą [...] - Wydział Polityki Społecznej, gdzie jednoznacznie stwierdzono, że zasiłek chorobowy jest zaliczany do stażu pracy i przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym czuje się pokrzywdzony dwukrotnie. Z powodu bowiem sytuacji losowej – choroby, został zmuszony do zlikwidowania działalności gospodarczej, obecnie zaś PUP w R. krzywdzi go kolejny raz odmawiając prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 ust 2 pkt 4, art. 10 ust 7 pkt 2, art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 138 § 1 k.p.a orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powołał się na art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ przytoczył również treść art. 71 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którymi to przepisami, do 365 dni o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również min. przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej okresy pobierania zasiłku chorobowego oraz niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że odwołujący się podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] listopada 2009 r. z wyłączeniem okresów zwolnienia z opłacania składek (zasiłek chorobowy), tj. między innymi od [...] maja 2009 r. do [...] maja 2009 r. oraz od [...] maja 2009 r. do [...] listopada 2009 r. Zgodnie z zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. w okresach od [...] stycznia 1999 r. do [...] sierpnia 2005 r., od [...] września 2005 r. do [...] maja 2009 r., od [...] maja 2009 r. do [...] maja 2009 r. oraz od [...] listopada 2009 r. do [...] listopada 2009 r. były przez odwołującego się opłacane składki na ubezpieczenie społeczne a podstawa ich wymiaru stanowiła co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ jednocześnie wyjaśnił, że nie jest mu znana treść zaświadczenia ZUS w R. z dnia [...] marca 2010 r. do którego R. M. nawiązuje w uzasadnieniu swojego odwołania od decyzji Starosty R. Organ podniósł, że w celu prawidłowego ustalenia dla odwołującego się okresu uprawniającego do zasiłku, niezbędnym jest zbadanie ilości dni zaliczanych do tegoż okresu na podstawie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Ustalenia te poczynić należy biorąc pod uwagę czas 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji R. M. w PUP w R., tj. okres pomiędzy dniem [...] października 2008 r., a dniem [...] kwietnia 2010 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku można zatem zaliczyć okresy prowadzenia działalności gospodarczej : od [...] października 2008 r. do [...] maja 2009 r., od [...] maja 2009 r. do [...] maja 2009 r. oraz od [...] listopada 2009 r. do [...] listopada 2009 r., co daje okres 205 dni. Tak więc, odwołujący się nie spełnia przesłanek uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni, liczonym w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. W okresie prowadzonej działalności gospodarczej nie ma możliwości zaliczenia okresu pobierania zasiłku chorobowego do uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na fakt zwolnienia z opłacania składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, których podstawę wymiaru stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku mają charakter bezwzględnie obowiązujący i obligują organy administracji do wydawania decyzji o charakterze związanym, pozbawionym jakichkolwiek cech uznaniowości. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. M. zarzucił rażące naruszenie przepisów : ustawy o promocji zatrudnienia (art. 71 ust. 1 i 2), ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - art. 18 ust. 8,9 i 10, ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) - art. 7, ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U z 2005 r. Nr 31, poz. 267 ze zm.) - art. 12. Nadto, zarzucił zaskarżonej decyzji błędy w ustaleniach faktycznych i naruszenie konstytucyjnych praw obywatelskich i społecznych (art. 32 Konstytucji) wnosząc o uchylenie decyzji i zaliczenie okresu pobierania zasiłku chorobowego w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji w PUP w R. do okresu 365 wymaganych do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia). W uzasadnieniu skargi podniósł, że Wojewoda [...] w swojej decyzji podał niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia, tj. że skarżący w czasie niezdolności do pracy prowadził działalność gospodarczą. Jest to nieprawdą, ponieważ skarżący był chory, niezdolny do pracy, otrzymywał zasiłek chorobowy, a to oznacza, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z powodu niemożności jej wykonywania. Nie jest to zaś jednoznaczne z zawieszeniem lub wykreśleniem z ewidencji działalności gospodarczej. Każdy pracownik ma prawo w czasie trwania stosunku pracy zachorować, jest to okoliczność niezawiniona, zdarzenie losowe i z tego powodu nie musi rozwiązywać stosunku pracy. Zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych za okres pobierania zasiłku chorobowego nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Obowiązkowa jest tylko składka zdrowotna, którą skarżący opłacał. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że okres zasiłku chorobowego jest okresem zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i jest zaliczany zgodnie z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Okres ten jest świadczeniem przysługującym w okresie czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby i nie może skutkować negatywnie w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący nie może ponosić odpowiedzialności prawnej i finansowej z powodu ustawowego zwolnienia z opłacania składek. Skarżącemu trudno zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody [...], że przepisy ustawy o promocji zatrudniania regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych są bezwzględnie obowiązujące - są one bowiem odmiennie interpretowane zarówno przez pracowników urzędu pracy w R., jak i pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Wszyscy urzędnicy z którymi się konsultował – osoby uprawnione do udzielania informacji ogólnych, uważają, że okres zasiłku chorobowego zalicza się do okresu 365 dni, o których mowa w ustawie o promocji zatrudnienia. Odmówienie prawa do zasiłku dla bezrobotnych pozbawia go środków do życia nie z jego winy, a wydana decyzja narusza jego konstytucyjne prawa. Zgodnie bowiem z art. 32 Konstytucji wszyscy wobec prawa są równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a przepis art. 71 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia określa wyczerpująco sytuacje uznawane za równorzędne wykonywaniu pracy. Dlatego też okoliczność zwolnienia skarżącego z opłacania składek w okresach pobierania zasiłku chorobowego nie daje podstawy, w oparciu o zapis art. 71 ust. 1 ww. ustawy do zaliczenia 182 dni okresu pobierania zasiłku chorobowego do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...] nie naruszył zaś przepisów innych ustaw wskazanych przez skarżącego w skardze, bowiem nie jest organem właściwym do ustalania uprawnień wynikających z zapisów ww. aktów prawnych. Zdaniem organu, sprawa została rozstrzygnięta z zachowaniem konstytucyjnych praw równości i zakazu dyskryminowania przez władze publiczne. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego – jego małżonka A. G.- M. popierając skargę, złożyła pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] września 2010 r. wraz z pytaniami przez nią kierowanymi do ww. urzędu i wniosła o przeprowadzenie wniosku dowodowego z ww. dokumentów na okoliczność prawa skarżącego do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej oznacza bowiem nie tylko jej zgodność z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli : 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych, robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Na podstawie zaś art. 71 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia, do 365 dni o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również min. przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej okresy pobierania zasiłku chorobowego oraz okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżący w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] listopada 2009 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i opłacał z tego tytułu składki na ubezpieczenia społeczne, których podstawę wymiaru składki na te ubezpieczenia i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Poza sporem pozostaje, że składki były przez niego opłacane w ww. okresie z wyłączeniem, istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie okresów pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego, tj. od [...] maja 2009 r. do [...] maja 2009 r. oraz od [...] maja 2009 r. do [...] listopada 2009 r. Bezsporne jest również, że skarżący w ww. okresach pobierania zasiłku chorobowego był ustawowo zwolniony z opłacania przedmiotowych składek. Sporne zaś pozostaje, czy w wyniku takiej sytuacji winien on nabyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Należy zauważyć, że stosownie do art. 7 k.p.a – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organu II instancji, podobnie jak organu I instancji, również nie jest wystarczające. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem nawet dostateczny sposób, pomimo zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu, dlaczego uprawnienia pracowników, którzy w czasie trwania stosunku pracy pobierali zasiłek chorobowy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP są inne niż osób pobierających taki zasiłek w czasie prowadzenia działalności gospodarczej. Organ nie wyjaśnił także, dlaczego okres zasiłku chorobowego pobieranego przez pracownika po ustaniu stosunku pracy zaliczany jest do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, a okres zasiłku chorobowego pobieranego przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą w czasie jej trwania, nie jest zaliczany do okresu od którego zależą uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...] wskazał jedynie, że odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest spowodowana faktem zwolnienia skarżącego z opłacania składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Tym samym, organ nie wyjaśnił, dlaczego skarżący, pomimo ustawowego zwolnienia z obowiązku opłacania składek spowodowanego chorobą w czasie prowadzenia działalności gospodarczej, a więc z przyczyn zupełnie przez niego niezawinionych czy też od niego niezależnych, ponosi negatywne konsekwencje polegające na braku możliwości uwzględnienia tego okresu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Próbę odniesienia się do zarzutów skarżącego organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę. Wypada zaś wyjaśnić, że sąd administracyjny nie bada jednak odpowiedzi na skargę, a decyzję administracyjną wydaną przez organ. Tym samym, w ocenie Sądu decyzja organu II instancji niewątpliwie narusza art. 107 § 3 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji winny bowiem wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 k.p.a – zasada przekonywania) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Nadto, co również należy zauważyć jako istotne w niniejszej sprawie - organ II instancji pominął zupełnie zarzut skarżącego, że ten w wyniku konsultacji z Wojewodą [...] - Wydziałem Polityki Społecznej w W., otrzymał informację, w której jednoznacznie stwierdzono, że zasiłek chorobowy jest zaliczany do stażu pracy i będzie mu przysługiwało prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe, zdaniem Sądu skutkuje naruszeniem zawartej w art. 8 k.p.a zasady zaufania obywatela do organów państwa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada ta, tak jak i szereg innych zasad i przepisów szczegółowych k.p.a ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli. Naruszenie powyższej zasady w niniejszej sprawie jest tym bardziej uzasadnione, że jak wykazała strona skarżąca w postępowaniu przed Sądem, organ zajmuje różne stanowiska do problemu będącym przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a postanowił bowiem dopuścić wnioskowany przez pełnomocnika skarżącego dowód z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego – Wydziału Polityki Społecznej z dnia [...] września 2010 r. znak [...] uznając, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższe zaś pismo, podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej – W. K.–B. stanowi odpowiedź na pytania postawione przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r., a dotyczące min. zaliczenia okresu pobierania zasiłku chorobowego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej do 365 dni uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z przedmiotowego pisma wynika, że osoba prowadząca działalność gospodarczą w trakcie pobierania zasiłku chorobowego jest zwolniona z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. W takim bowiem przypadku przedsiębiorca opłaca składkę tylko na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem udzielającej odpowiedzi – osoby reprezentującej [...] Urząd Wojewódzki, okoliczność pobierania zasiłku chorobowego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej nie powinna mieć negatywnego wpływu na uprawnienia zasiłkowe. Istotne jest jedynie, aby w tym przypadku zasiłek chorobowy był wypłacany od podstawy wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie. W takiej bowiem sytuacji okresy pobierania zasiłku chorobowego, mimo że skutkowały zwolnieniem z opłacania składek podlegają uwzględnieniu w okresie uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych. Za stanowiskiem takim przemawia wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o promocji zatrudnienia. Odmienna interpretacja przepisów skutkowałaby krzywdzącym traktowaniem osób prowadzących działalność gospodarczą w porównaniu z pracownikami, w sytuacji korzystania przez nich z uprawnień zasiłku chorobowego wypłacanego z tytułu niezdolności do pracy. Co więcej, osoba udzielająca odpowiedzi wskazała, że posiłkowo można również powołać się na zasadę wynikającą z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Ustawodawca przewidział bowiem, że do okresów uprawniających do zasiłku wlicza się przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej okresy pobierania min. zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru tego zasiłku, z uwzględnieniem składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a, naruszając przy tym dodatkowo zasadę zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 k.p.a). Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji winien mieć na uwadze powyższe uwagi Sądu. Winien więc rozpoznać odwołanie odnosząc się do wszystkich argumentów skarżącego, jednoznacznie przy tym wyjaśniając, czy spełnia on warunki do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dopiero wówczas decyzja organu będzie odpowiadała wymogom art. 107 § 3 k.p.a i art. 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.