VIII SA/Wa 833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. [...] B. i M. [...] B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego muru oporowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. [...] B. i M. [...] B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. [...] B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołań M. M. B. i M. N. B. (dalej "skarżące") oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. (dalej SM "[...]") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB"), nakazującej SM "[...]" w R. oraz skarżącym uzupełnienie ubytków muru oporowego, usytuowanego na działkach o numerach: [...] i [...] przy ul. [...] oraz nr [...] przy ul. [...]w R. na odcinkach: [...], [...], [...] oraz naprawę - likwidację pęknięć i zarysowań na odcinkach: [...], [...], [...], [...], [...] zaznaczonych na mapie w terminie do [...] września 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek M. M. B. PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego muru oporowego, usytuowanego na działkach o numerach: [...] i [...] przy ul. [...] oraz na działce nr [...] przy ul. [...] w R. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] października 2011 r. oględzin muru oporowego organ I instancji ustalił, że: - poziom działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, na której znajduje się budynek mieszkalny z oficyną i garażem, znajduje się ok. 2 m powyżej poziomu działek o numerach: [...] i [...], należących do SM "[...]", - od strony północnej garażu i częściowo od strony zachodniej istnieje mur oporowy z widocznymi pęknięciami, - od strony zachodniej wzdłuż ściany garażu na długości około 4 m istnieje ściana silikatowa o grubości ½ cegły, pełniąca rolę muru oporowego oraz dwie ściany boczne po byłym śmietniku, - ściana wzdłuż garażu wychylona od pionu około 15-20 cm, rozwarstwiona na całej wysokości (pęknięcie), a na górze ściany istnieje wylewka betonowa, na której widoczne są odciśnięte ślady muru. Organ I instancji ustalił, że SM "[...]" jest właścicielem działki nr [...] i użytkownikiem wieczystym działki nr [...], skarżące są współwłaścicielkami działki nr [...], natomiast przedmiotowy mur oporowy posadowiony jest na działkach należących do wszystkich w/w stron. Nieodpowiedni stan techniczny muru oporowego stanowi zagrożenie dla konstrukcji budynków, znajdujących się na działce nr [...] oraz zabezpieczenia placu należącego do SM "[...]" z drogą dojazdową do części podpiwniczonej budynku administracyjnego. Powyższe ustalenia były podstawą do wydania przez PINB decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie której na skarżące oraz SM "[...]" nałożone zostały obowiązki w trybie art. 66 ustęp 1 punkt 1 i 3 Prawa budowlanego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego muru oporowego i doprowadzenia jego stanu do zgodnego z prawem, w terminie do [...] września 2012 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły wszystkie strony, wnosząc o jej uchylenie. SM "[...]" podniosła, że nakaz naprawy obiektu winien być skierowany do właścicieli działki nr [...], na terenie której występują uszkodzone części muru, mogące stwarzać niebezpieczeństwo. Na posesji Spółdzielni nie występuje uszkodzony mur, który jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżące z kolei w swoim odwołaniu podniosły, że mur oporowy zbudował poprzednik SM "[...]" – PKP ZBK, a więc to Spółdzielnia winna być jedynym adresatem przedmiotowej decyzji jako właściciel tego muru. Po rozpoznaniu odwołań, organ II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego oraz prawidłowo ustalił adresatów decyzji na podstawie wykazu właścicieli i władających z dnia [...] października 2011 r. [...]WINB podniósł, że odcinek muru oporowego oznaczony na mapie jako [...] oraz fragment odcinka [...] usytuowany jest na granicy działek o numerach: [...] i [...], natomiast pozostała część muru oporowego znajduje się na działkach o numerach: [...] i [...]. Organ powiatowy prawidłowo więc skierował decyzję do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których przedmiotowy mur jest usytuowany. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: - naruszenie art. 66 ustęp 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że do uzupełnienia ubytków muru oporowego oraz likwidacji zarysowań i ubytków na odcinkach: [...],[...],[...],[...] i [...] zobowiązane są skarżące, mimo iż przedmiotowy mur oporowy nie stanowi ich własności, co w konsekwencji oznacza nieprawidłowe ustalenie stron przedmiotowego postępowania oraz - naruszenie art. 61 Prawa budowlanego przez nieprawidłowe przyjęcie, że w stosunku do skarżących zastosowanie mają postanowienia tego przepisu, skoro nie były one inicjatorem budowy muru oporowego, nie są również jego właścicielem ani zarządcą. Rozwijając zarzuty skargi skarżące podniosły, że organ odwoławczy całkowicie pominął w swej decyzji dokument dołączony do akt postępowania, jakim jest odpis wyroku Sądu Powiatowego w R. I Wydział Cywilny z dnia [...] października 1989 r. w sprawie [...] z powództwa PKP – ZBK w R. o wykup gruntu, na podstawie którego przeniesiona została na rzecz tego podmiotu własność nieruchomości o powierzchni [...] m², położonej przy ul. [...], stanowiącej część działki numer [...]. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że skarżące nigdy nie były właścicielkami, ani zarządcami muru oporowego, a więc nie można ich obciążać obowiązkami wynikającymi z art. 66 Prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska wskazały wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, iż adresat decyzji opartej na w/w przepisie powinien być przez organ ustalony ponad wszelką wątpliwość jako właściciel lub zarządca nieruchomości z obiektem budowlanym, którego należy utrzymać w należytym stanie, a nie osoba trzecia (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Lu 281/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 1135/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 r., II SA/Gl 591/11). W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepis art. 61 punkt 1 w związku z art. 5 ustęp 2 Prawa budowlanego nakłada na właściciela obiektu lub jego zarządcę szczególny obowiązek dbania o obiekt budowlany. Pociąga to za sobą konieczność przeprowadzania okresowych kontroli obiektu, a także - w razie potrzeby – stosownych napraw, konserwacji, czy remontów. Przepisy Prawa budowlanego uprawniają organy nadzoru budowlanego do badania, czy dany obiekt budowlany utrzymywany jest w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowalny może zagrażać (albo jest użytkowany w sposób zagrażający) życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo swym wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ustęp 1 punkt 1-4 Prawa budowlanego). Przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ustęp 2 Prawa budowalnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1785/11, LEX nr 1126381). Zaistnienie więc choćby jednej z w/w przesłanek uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta ma charakter związany, tzn. przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, jeśli zachodzi przynajmniej jedna z okoliczności w nim określonych, lecz wręcz statuuje obowiązek jej wydania, a zaniechanie w tym zakresie stanowiłoby naruszenie prawa (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2010 r., II SA/Bd 893/10, LEX nr 752233, wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, LEX nr 43224, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2010 r., II SA/Go 889/09, LEX nr 753193, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., II SA/Po 437/10, LEX nr 754417, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r., II SA/Wr 25/10, LEX nr 606737). W przedmiotowej sprawie skarżące zarzuciły, że decyzja organu II instancji utrzymała w mocy decyzję, skierowaną do niewłaściwego podmiotu. Organy administracji obu instancji w przedmiotowej sprawie ustaliły zakres nieprawidłowości technicznych muru oporowego na podstawie oględzin, nie jest on przez strony kwestionowany, a więc zasadnie organy uznały, że przedmiotowy mur jest w nieodpowiednim stanie technicznym, stanowi zagrożenie dla konstrukcji budynków na działce nr [...] oraz zabezpieczenia placu należącego do Sm "[...]" z drogą dojazdową do części podpiwniczonej budynku administracyjnego (art. 66 ustęp 1 punkt 1 i 3 Prawa budowlanego). Stwierdzony stan techniczny muru oporowego powinien więc być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem przez właściciela lub zarządcę obiektu. Tylko te podmioty, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego oraz bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Łd 464/10, Lex nr 755801, wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., II SA Lu 487/10, Lex nr 753853), mogą być adresatem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, nie dokonały wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego ustalania stanu faktycznego, nie może również zastępować organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej. Organy ustaliły adresatów decyzji na podstawie wykazu właścicieli i władających z dnia [...] października 2011 r., z którego wynika, że SM "[...]" jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz właścicielem działki nr [...], a skarżące są współwłaścicielkami działki nr [...]. Jednak w aktach sprawy znajduje się złożony przez jedną ze skarżących odpis wyroku Sądu Powiatowego w R. z dnia [...] października 1989 r., sygn. akt [...] wraz z pisemnym uzasadnieniem, którego organy obu instancji w ogóle nie przeanalizowały; brak w uzasadnieniach ich decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do tego dowodu. Z uzasadnienia w/w wyroku wynika, że matka i babka skarżących – M. G. została sądownie zobowiązana do przeniesienia na rzecz PKP ZBK w R. własności nieruchomości o powierzchni [...] m², położonej przy ul. [...] (obecna ul. [...]), stanowiącej część działki nr [...], na której w latach 1959-1978 poprzednik SM "[...]" – PKP ZBK w R. wybudował budynek administracyjny i mur oporowy. Taką powierzchnię ma działka nr [...], stanowiąca własność SM "[...]". Ustalenia więc wymaga, zdaniem Sądu, na czyim gruncie stoi mur oporowy na całej swojej długości. Nie wynika to bowiem dokładnie z dwukrotnie dokonanych przez organ oględzin w dniach: [...] października 2011 r. oraz [...] czerwca 2012 r., sporządzonych fotografii muru oporowego i dokumentacji kartograficznej z zaznaczonymi punktami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...], która nie współgra z protokołami oględzin. Jeśli organ wprowadza oznaczenia poszczególnych odcinków obiektu, to winien opisać to szczegółowo w protokole, tj. ich położenie i długość, aby nie było wątpliwości kto i w jakim zakresie (na jakim odcinku) ma wykonać nakazane obowiązki naprawcze. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. ustalił, że od strony zachodniej działki nr [...] mur oporowy należy do działki nr [...], tj. na odcinkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], która jest w użytkowaniu wieczystym SM "[...]". Pozostaje więc do ustalenia, czyją własnością jest mur oporowy na odcinkach: [...] i [...], mając na uwadze wyrok sądu powszechnego z dnia [...] października 1989 r. Bez analizy tego dowodu przedwczesne jest stwierdzenie organu I instancji, że mur oporowy posadowiony jest na działkach należących do wszystkich stron postępowania. Organ odwoławczy, będąc upoważniony do ponownej oceny materiału dowodowego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ograniczył się jedynie do powtórzenia niepełnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, że odcinek muru oporowego [...] oraz fragment odcinka [...] usytuowany jest na granicy działek nr [...] i [...], czym naruszył art. 138 kpa w związku z art. 15 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do uwag Sądu, w szczególności dokonać pełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość, kto jest właścicielem muru oporowego na całej jego długości, czemu następnie dać wyraz w sentencji decyzji, ustalając właściwego jej adresata oraz w jej uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził wydanie zaskarżonych decyzji z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a.). Z tych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.