VIII SA/Wa 833/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za uszkodzenie i zniszczenie drzew oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 833/21 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej SKO lub organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 dalej kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w R. ( dalej wspólnota) od decyzji Prezydenta Miasta R. ( dalej Prezydent lub organ pierwszej instancji) z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] o wymierzeniu wyżej powołanej wspólnocie administracyjnych kar pieniężnych - za uszkodzenie trzech drzew gatunku topola chińska rosnących na terenie nieruchomości nr [...] w kwocie 5139 zł oraz kary za zniszczenie drzewa z gatunku topola chińska w kwocie 5700 zł – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Organ pierwszej wymierzył skarżącej administracyjne kary pieniężne za zniszczenie jednej topoli chińskiej oraz uszkodzenie trzech innych w kwotach wyżej powołanych. Organ ustalenia co do zakresu uszkodzenia i zniszczenia drzew oparł na ekspertyzie wykonanej przez Centrum [...]sp. jawna w W.. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła wspólnota podnosząc, iż faktycznie nie doszło do uszkodzenia ani zniszczenia drzew. Decyzję oparto na jednej ekspertyzie, która pozostaje w sprzeczności z opracowaniem wykonanym przez M. M. - Centrum [...] w R.. Podnosiła, że Prezydent nie odniósł się do opracowania M. M. i z decyzji nie wynika aby go kwestionował. Nadto organ nie ustalił jaka była objętość koron drzew w dniu wejścia w życie regulacji definiującej uszkodzenie i zniszczenie drzew. Zdaniem odwołującej odpowiedzialnością administracyjną w wymiarze za uszkodzenie lub zniszczenia w rozmiarze przekraczającym odpowiednio 30 i 50% korony należy wymierzyć tylko za uszkodzenia korony, która się rozwinęła od dnia wejścia przepisów prawnych w tym zakresie. Wskazywała, że korony przedmiotowych drzew były przycinane przed 1 stycznia 2016 roku. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie doszło do zabiegów redukcyjnych w koronach czterech drzew gatunku topola chińska o obwodach pnia – 196 cm, 180 cm, 195 cm, 190 cm rosnących na terenie administrowanym przez skarżącą w R. przy ul. [...]. Organ przeprowadził oględziny drzew w dniu 8 maja 2020 roku przy udziale biegłego Z. C.. Przesłuchał świadka B. W. wykonującego przycinkę w imieniu firmy [...]. Organ wskazał, iż kwestie uszkodzenia i zniszczenia drzew reguluje przepis art. 87a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody( DZ.U z 2021 roku, poz. 1098, dalej u.o.p.). Zgodnie z art. 87a ust.2 tej ustawy prace w obrębie korony nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba, że mają na celu usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych, utrzymanie uformowanego kształtu drzewa, wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywrócenia statyki drzewa. Zgodnie z art. 87a ust.5 usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa stanowi zniszczenie drzewa. Stosownie do treści art. 88 ust.1 pkt 3 i 4 u.o.p. Wójt, Burmistrz lub Prezydent Miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu, uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa. Zgodnie z art. 89 ust.1 administracyjną karę pieniężną, o której mowa ust.1 pkt 1 - 3, 5 i 6 ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust.1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczania opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Art. 89 ust.2 u.o.p. stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w art. 888 ust.1 pkt 4, ustala się w wysokości opłaty za usunięcie drzewa, o której mowa w art. 84 ust.1, pomnożonej przez 0,6. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia faktyczne poczynione w niniejszym postępowaniu wypełniają hipotezy norm prawnych określonych w art. 88 ust.1 pkt 3 i 4 3 związku z art. 88 ust.2 u.o.p. i w pełni uzasadniają obciążenie wspólnoty odpowiedzialnością za uszkodzenie trzech drzew i zniszczenie jednego drzewa z gatunku topola chińska. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w R.. Zaskarżonej decyzji zarzucała: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 138 w związku z art. 7, art. 7a, art. 75 ust.1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez – utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący wątpliwości co do treści normy prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte orzeczenie; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 87a ust.2, ust.4 i 5, art. 88 ust.1 pkt 3 i 4, art. 89 ust.1 u.o.p. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że działalność skarżącej doprowadziła do deliktu administracyjnego polegającego na uszkodzeniu i zniszczeniu wskazanych w decyzji drzew i jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy działania skarżącej w przedmiotowej sprawie były zgodne z prawem; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 89 ust.7 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że działania skarżącej polegające na realizacji prac w obrębie korony drzew, były uzasadnione stanem wyższej konieczności. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnoszono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z administracyjną karą pieniężną, a zatem okoliczności deliktu muszą ponad wszelką uzasadniać nałożenie sankcji. Zdaniem skarżącej organy orzekające w sprawie nie dopełniły obowiązku dopuszczenia wszelkich, zgodnych z prawem dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek taki wynika z art. 7 kpa. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w dziale II kpa, organ administracji publicznej, w toku prowadzonego postępowania jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy po to, by następnie dokonać ich oceny po kątem przepisów materialnoprawnych. Następnie skarżąca wskazała na przepisy art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa mające znaczenie w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Argumentowała, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o ekspertyzę wykonaną przez Centrum [...] sp. jawna w W.. Ekspertyza ta jest odmienna od opracowania wykonanego przez M. M., na podstawie której była dokonywana redukcja koron wskazanych w decyzji drzew. Organ pierwszej instancji w żadnym stopniu nie odniósł się do wskazanego opracowania, a nie wynika aby zostało ono podważone. Konstrukcja art. 88 ust.1 pkt 3 i 4 u.o.p. nakłada obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wykonywane prace w obrębie korony drzew spowodowały usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30 i 50 % korony w całym okresie rozwoju drzewa. Dlatego dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, jaka była objętość koron ocenianych drzew w dniu wejścia w życie regulacji definiujących uszkodzenie i zniszczenie drzew jako usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym odpowiednio 30 , 50 % korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzew. Kwestia ta została pominięta w decyzji organów instancji. Konieczne było ustalenie, czy a jeśli tak, to kiedy miały miejsce poprzednie cięcia koron drzew. Ta kwestia powinna być uwzględniona przy uwzględnianiu wielkości korony drzewa, jak by się mogła rozwinąć po wejściu w życie art. 87a ust.2, ust.4 i 5 u.o.p. Dopiero takie określenie i odniesienie tych wielkości do zakresu usunięcia gałęzi na skutek cięcia objętego niniejszym postępowaniem pozwoli ustalić, czy usunięcie gałęzi nastąpiło w wymiarze przekraczającym wielkości określone w art. 87a ust.4 i 5 u.o.p. Przy stosowaniu art. 87a ust.2, 4 i 5 u.o.p. nie można pominąć kwestii, że regulacje te zostały dodane do ustawy o ochronie przyrody na mocy art. 29 pkt 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych oraz niektórych innych ustaw( DZ.U z 2015 roku, poz. 1045), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 roku. Tym samym przedmiotowych regulacji nie można odnieść do okresu rozwoju drzewa i do czynności przycięcia korony mających miejsce przed wejściem w życie tego unormowania. Skarżąca podnosiła, że przycięcie gałęzi, co do wskazanych w decyzji drzew, odbywały się również przed 1 stycznia 2016 roku. Tylko takie ustalenia pozwoliłyby na stwierdzenie, czy prace w obrębie korony nie spowodowały odpowiednio uszkodzenia oraz zniszczenia drzewa, a zatem czy zasadne jest wymierzanie kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust.1 pkt 3 i 4 u.o.p. W ocenie skarżącej w zaskarżonej decyzji nie dokonano oceny czy w sprawie nie zaistniał stan wyższej konieczności o którym mówi art. 89 ust.7 u.o.p. zwłaszcza, że drzewa rosną w bliskości placu zabaw dla dzieci i parkingu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 87a ust. 4 i 5, art. 88 ust.1 pkt 3 i 4, art. 89 ust.1 u.o.p. poprzez usunięcie gałęzi w wymiarze 30 % i 50 % korony podczas cięcia dokonanego w grudniu 2019 roku na zlecenie skarżącej przez firmę [...]sp. z oo. i zaistnienia podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za dokonany delikt administracyjny. Organy swoje stanowisko oparły na ekspertyzie dendrologicznej – Centrum [...] sp.j. w W.. Opinia ta została sporządzona po zapoznaniu się z dokumentacją fotograficzną, oględzinami stanu drzew po dokonanym cięciu w 2019 roku. Biegły miał do dyspozycji materiał fotograficzny porównawczy stanu drzew na 2015 rok oraz stanu drzew na 2017 rok. Wskazał, iż z materiału dowodowego - oględzin, zdjęć udostępnionych przez organ wynika, że trzy drzewa zostały uszkodzone poprzez usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, a jedno drzewo z gatunku topola chińska w wymiarze przekraczającym 50% korony podczas podcinki gałęzi tych drzew. Biegli wskazywali, że dokonane cięcia w grudniu 2019 roku pozbawiały przedmiotowych drzew niemal całkowicie gałęzi czyli aparatu asymilacyjnego. Biegli w swojej opinii odnosili się do stanu drzew przede wszystkim w roku 2015, a także do cięcia w roku 2017. W konkluzjach swojej opinii w sposób jednoznaczny wskazali na nieprawidłowe cięcia gałęzi drzew i jednoznacznie określili ich stopień. Co prawda organy zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji nie odniosły się do oceny dendrologicznej Centrum Ogrodniczego – [...] w R. - sporządzonej przez M. M., co do drzew rosnących na terenie działki nr [...] stanowiącej teren administrowany przez wspólnotę mieszkaniową. Przedmiotem tej opinii jest ocena dendrologiczna tych drzew oraz nie obejmuje problematyki ochrony i leczenia drzew w stanie na listopad 2017 roku. Opinia ta wskazuje tylko na aspekt zdrowotny drzew. Należy zauważyć, iż przeprowadzona opinia biegłych – Centrum Pielęgnacji Drzew z roku 2020 wypowiada się również w zakresie stanu zdrowotnego drzew wskazując, iż drzewa są w dobrym stanie ponieważ przetrzymały kilkukrotne radykalne cięcia ich koron, a mimo to przetrwały, co raczej należy uznać za ewenement. Jak wynika z opinii M. M. występował zły stan zdrowotny przedmiotowych drzew, co dawałoby podstawy do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na ich wycięcie. Jednak wspólnota o takie zezwolenie nie wystąpiła. Opinia M. M. nie odnosiła się w żadnym stopniu do prawidłowości cięcia i jego zakresu i dotyczy okresu roku 2017. Brak stanowiska organów, co do wyżej powołanej opinii stanowi uchybienie, które nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, że zasadniczym przedmiotem sprawy była prawidłowość cięć z grudnia 2019 roku. O prawidłowości cięć gałęzi w koronach drzew dokonanych w 2019 roku nie mogą też przesądzać zeznania świadka B. W.– pracownika firmy dokonującej cięcia z uwagi na fakt, iż pozostają one sprzeczności z przedstawioną opinią, a nadto trudno uznać, iż wykonawca cięć będzie wskazywał na błędy w sztuce prowadzące do naruszenia ustawy o ochronie przyrody. Należy zauważyć, iż dokonane cięcia w roku 2017, jak i cięcie z grudnia 2019 roku były dokonywane w zmienionym stanie prawnym przepisu art. 87a u.o.p., który wszedł w życie z dniem 28 sierpnia 2015 roku( art. 59 ust.2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody na mocy art. 29 pkt 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku, poz. 1045). Co prawda nie ma dokumentacji obrazującej stan koron przedmiotowych drzew na datę zmiany przepisów art. 87a, ale organ i biegły dysponował stanem korony drzew na 2015 rok, co pozwalało na dokonanie oceny skali ingerencji w tym zakresie w roku 2019. Zgodnie z art. 87 a ust.5 w związku z art. 88 ust.2 u.o.p. wynika, że przedmiotowa kara administracyjna pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 k.c, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W niniejszej sprawie niewątpliwie firma dokonująca cięcia gałęzi działała na zlecenie skarżącej wspólnoty. Wykonywanie prac przez wyspecjalizowaną firmę nie wyłącza odpowiedzialności posiadacza nieruchomości bądź właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 k.c, jeżeli wiedział o tych działaniach i na nie się godził. W orzecznictwie podkreślano, że tego rodzaju odpowiedzialność administracyjna jest obiektywną odpowiedzialnością i nie jest konieczne osobiste działanie posiadacza nieruchomości, gdyż ponoszą one odpowiedzialność za czynności osób trzecich, na które się godziły lub zlecały ich wykonanie( wyrok NSA z 11 marca 2009 roku, II OSK 329/08, z dnia 29 maja 2012 roku, II OSK 448/11, z dnia 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 1692/19). Przepis art. 89 ust.7 u.o.p. stanowi, że w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o stanie wyższej konieczności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynników, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć. Stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, nie dającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie, czy uszkodzenie drzewa jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Dodatkowo należy uwzględnić zasadę subsydiarności, zgodnie z którą nie było możliwe uniknięcie niebezpieczeństwa jak tylko przez poświęcenie jakiegoś innego dobra. Dobro poświęcone zaś przedstawia wartość niższą od ratowanego( por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 roku, syg. akt II OSK 4004/19). Podkreślić należy również, że gdy strona z danej okoliczności wywodzi dla siebie określone skutki prawne, to powinna wykazać aktywność w toku postępowania i przedstawić dowody uzasadniające swoje twierdzenia. Na organie nie ciąży bowiem nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów na potwierdzenie okoliczności korzystnych dla strony. W tym zakresie skarżąca żadnych dowodów nie przedstawiła i nie wykazała, że stan wyższej konieczności w przedmiotowej sprawie zaistniał. Dokonane przez organ wyliczenia wysokości kary administracyjnej nie budzą wątpliwości i nie były kwestionowane przez stronę. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę nie musiały stosować przepisu art. 189a kpa ponieważ kwestie związane z nakładaniem i wymierzaniem kary pieniężnej za zniszczenie i uszkodzenie drzew zawarte w ustawie prawo ochrony przyrody są przepisami szczególnymi, które wyłączają stosowanie przepisu art. 189a kpa. Z tych też względów w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów procesowych podnoszonych w skardze – art. 7, art. 7a, art. 75 ust.1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa to należałoby się zgodzić, iż organ pominął w ocenie materiału dowodowego opinię dendrologiczną [...] z 2017 roku, co jednak nie miało istotnego znaczenia dla oceny sprawy, ponieważ ten dowód bezpośrednio nie odnosił się do cięcia gałęzi z koron drzew z grudnia 2019 roku. Stawiając zarzut nie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego skarżąca nie wskazuje jakie dowody nie zostały przeprowadzone, które byłyby niezbędne dla wyjaśnienia niniejszej sprawy i miałyby istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia. W ocenie Sądu zaprezentowana przez organ ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności i znajduje swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, a szczególnie we wszechstronnej opinii Centrum [...]sp. jawna w W.. Niewątpliwie stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest szeroko rozbudowane ale należy uznać, iż zawiera wymagane elementy i pozwala przeprowadzić kontrolę legalności zapadłego rozstrzygnięcia. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.