VIII SA/Wa 834/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego R. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania R.J. (dalej: "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2012 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (E. P.). Jako podstawę materialnoprawną decyzji SKO powołało między innymi przepisy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r." lub "ustawa"). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wyjaśnił, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu członkiem jego rodziny - wujem E.P., który jest kawalerem i nie ma dzieci. Aktem notarialnym z [...] kwietnia 1998 r. E.P. przeniósł własność całego swojego gospodarstwa rolnego na rzecz skarżącego, który zobowiązał się przyjąć go jako domownika, dostarczać mu wyżywienie, ubranie, światło, opał i zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb. E. P. mieszka wraz ze swoją siostrą, a matką skarżącego J.J., która jest na emeryturze. W oświadczeniu z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący podał między innymi, że opieka nad wujem nie pozwoli mu pracować i zajmować się gospodarstwem rolnym, natomiast w oświadczeniu z dnia [...] lipca 2012 r. oświadczył, że zamieszkuje w K. i nie sprawuje żadnej opieki nad chorym E. P.. W kolejnym zaś oświadczeniu złożonym w dniu [...] lipca 2012 r., podał, że zamieszkuje z wujem i sprawuje nad nim opiekę, w której pomaga mu matka. Matka skarżącego – J.J. oświadczyła z kolei, że mieszka ze swoim bratem i pomaga synowi w opiece. Wójt odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej (wuja). W odwołaniu skarżący wskazał, że opiekuje się E.P.. Wuj skarżącego jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżącemu w opiece nad wujem pomaga matka. Matka zamieszkuje z wujem, jednak z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie sprawować nad nim opieki. Skarżący dodał, że wuj darował mu nieruchomość w zamian za opiekę (umowa dożywocia). Z powodu jednak konieczności sprawowania opieki nad wujem skarżący nie może podjąć pracy. Utrzymując w mocy decyzję Wójta organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie należy do kręgu osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w świetle art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Nadto, skarżący w zamian za darowane mu gospodarstwo rolne, przyjął wuja za domownika i zobowiązał się między innymi do zapewnienia mu odpowiedniej pomocy i pielęgnacji w chorobie. Tak więc, skarżący ma obowiązek sprawować opiekę nad wujem bez względu na to, czy przyznane byłoby mu świadczenie pielęgnacyjne, czy też nie. 2.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się skarżący reprezentowany przez radcę prawnego. Pismem z [...] października 2012 r. wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postawił przy tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7 art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Świadczą o tym błędne ustalenia organu dotyczące opieki sprawowanej przez skarżącego nad chorym E.P.. Organ ustalił bowiem, że skarżący oświadczeniem z dnia [...] lipca 2012 r. przyznał, że zamieszkuje w K. i nie sprawuje żadnej opieki nad E. P.. Tymczasem powyższe oświadczenie nie zostało złożone przez skarżącego lecz przez jego brata H.J. zamieszkałego w K., który pismem z dnia [...] lipca 2012 r. poinformował organ I instancji przesyłając oświadczenie, że nie sprawuje opieki nad E.P.. Takie też ustalenia są zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2012 r., natomiast SKO w zaskarżonej decyzji nadaje im inne, zupełnie błędne znaczenie. Należy podkreślić, że skarżący w toku przeprowadzonego już trzykrotnie postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G., w sposób konsekwentny podnosi, że sprawuje on stałą i kompleksową opiekę nad obłożnie chorym wujem, co potwierdził m.in. w złożonych oświadczeniach z dnia [...] lutego 2012 r. oraz [...] lipca 2012 r. Ponadto sprawowanie opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Skarżący podniósł, że organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie udziału w opiece i jego charakteru ze strony matki skarżącego J. J., czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ pominął w całości ustalenia czy J. J. sprawuje opiekę nad swoim bratem w sposób stały i samodzielny, czy też jedynie pomaga w opiece sprawowanej przez skarżącego. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że ze względu na ciężki stan zdrowia E. P. szereg czynności przy sprawowaniu opieki wymaga pomocy drugiej osoby. Stan zdrowia E. P. znacznie pogorszył się po pobycie w bieżącym roku w [...], na co miało wpływ oprócz choroby podstawowej, złamanie kości [...] oraz [...]. E.P. jest obłożnie chory, ma [...] ciała, cierpi na [...], ma częste infekcje [...], co wymaga opieki przez całą dobę. Dlatego też pomoc w opiece ze strony J. J. jest niezbędna, lecz nie przesądza o tym, że to ona a nie skarżący sprawuje stałą opiekę na wujem. Tym bardziej, że to skarżący jako osoba obdarowana przez E.P. gospodarstwem rolnym ma nie tylko prawny ale i moralny powód do świadczenia E. P. należytej opieki. Autor skargi podniósł, że za chybioną należy uznać również prawną argumentację organu, zgodnie z którą, skarżący jako osoba na której nie ciąży wobec E.P. ustawowy obowiązek alimentacyjny nie spełnia przesłanek warunkujących otrzymanie świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy był przedmiotem kontroli konstytucyjnej. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jako niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP taką interpretację art. 17 ust. 1, która uniemożliwiała nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. W wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jako niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Jednolita w tym zakresie linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje na słuszność dokonywanej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy w sposób umożliwiający poszerzenie kręgu uprawnionych do przedmiotowego świadczenia również o osoby będące niezobowiązanymi do alimentacji członkami rodziny. Zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. w sprawie II SA/Lu 593/10 jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wyłącza możliwości rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko takie skutkuje tym, że nie tracą gwarancji równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Jak wskazał to WSA w Łodzi w wyroku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 582/10; "wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V s. 1025 znaczenie 1; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 2 s. 526; znaczenie 1; S. Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 1 s. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ulega wątpliwości, że osobiste starania o utrzymanie, stanowi realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r. i o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Zawężenia grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się de facto jedynie osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powoduje to, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP)". W konkluzji skarżący podniósł, że uwzględniając wskazane powyżej jednolite stanowisko judykatury należy uznać, iż zaskarżona decyzja zawiera błędną wykładnię prawa, a szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r. W związku z tym, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia z powodu sprawowania stałej opieki nad wujem – E. P., spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 ww. ustawy od których zależy nabycie prawa do spornego świadczenia pielęgnacyjnego. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzut dotyczący błędnych ustaleń dotyczący oświadczenia z dnia [...] lipca 2012 r. złożonego faktycznie nie przez skarżącego a przez jego brata, choć zasadny, nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu jest kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 3.3. Ramy materialnoprawne. Zgodnie z przepisami art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. 4.1. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że na skarżącym, którego łączy stosunek pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną nad którą sprawuje on faktyczną opiekę, nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Dlatego nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Za pozbawione wpływu na wynik sprawy uznały wskazywane przez skarżącego okoliczności, że jest on faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej. Pominęły wskazywaną przez skarżącego okoliczność, że jedyna osoba z kręgu rodziny osoby niepełnosprawnej (siostra), na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie może stale i samodzielnie sprawować nad swoim bratem opieki z powodu stanu zdrowia. Skarżący konsekwentnie wskazuje zaś na to, że jest faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, z którą wiąże ją stosunek pokrewieństwa. Jedyna zaś osoba, na której ciąży względem osoby niepełnosprawnej obowiązek alimentacyjny (siostra), nie może nad tą osobą sprawować samodzielnej opieki. 4.2. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których wykładni przepisów art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać w sposób zgodny z przepisami Konstytucji RP. Stosując prokonstytucyjną, systemową i celowościową interpretację przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy, za uprawniony i zgodny z zasadą równości należy zdaniem Sądu uznać wniosek, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny rozumianej tradycyjnie, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, gdy jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, mogącym się nim opiekować (zob. wyroki: NSA z 10 lutego 2011 r., I OSK 1873/10; WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r., II SA/Bk 776/10; WSA w Łodzi z 13 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 261/12; wyroki te dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). 4.3. Zdaniem Sądu, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Uchybienie to doprowadziło do odstąpienia przez organy od obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy, niezbędnych do wydania odpowiadającej prawu decyzji. W konsekwencji, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy w ogóle nie odniosły się do argumentacji skarżącego dotyczącej faktu, że jego matka nie jest w stanie stale i samodzielnie sprawować opieki nad swoim bratem. W aktach sprawy znajduje się zaś dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia matki skarżącego. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] czerwca 2006 r. wynika, że matce skarżącego zalecono m.in. oszczędzający tryb życia. Tym samym organy nie ustaliły, czy może ona faktycznie sprawować opiekę nad swoim bratem. Uchybienie to potwierdza wadliwość zaskarżonej decyzji. 5. Zarzuty skargi Sąd uznał zatem za trafne, gdyż organy nie ustaliły stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający do wydania prawidłowych decyzji. W szczególności nie ustaliły, czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną i czy osoba spokrewniona z niepełnosprawnym (siostra), na której ciąży względem niego obowiązek alimentacyjny, faktycznie nie może sprawować nad swoim bratem opieki. 6. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu odnośnie wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku których skarżącego należy uznać za osobę uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji, obowiązany będzie dokonać stosownych ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji. W szczególności obowiązany będzie ustalić, czy siostra niepełnosprawnego lub inna osoba z kręgu jego rodziny, na której ciąży względem niepełnosprawnego obowiązek alimentacyjny, może sprawować nad nim opiekę. Jeżeli niepełnosprawny nie posiada krewnych, na których ciąży względem niego obowiązek alimentacyjny, to obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy skarżący jako osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, spełnia pozostałe warunki niezbędne do pozytywnego rozstrzygnięcia jego wniosku. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1, a także jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).