VIII SA/Wa 859/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w S. (dalej: organ, Rada) w dniu 27 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr XL/362/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (dalej: uchwała). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, dalej: u.w.t.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 poz. 944 i 1000, dalej: u.s.g.). W § 1 uchwały wskazano, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w najbliższej okolicy obiektów chronionych niżej wymienionych: 1) przedszkoli, 2) szkół podstawowych i gimnazjów; 3) ogrodzonych: placów szkolnych i boisk; 4) obiektów kultu religijnego; 5) obiektów sportowych; 6) bibliotek i innych obiektów kultury; 7) cmentarzy; - w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy S. (§ 2 uchwały). W § 3 wskazano, że traci moc uchwała nr XVI/105/2008 z 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zaś w § 4, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Pismem z 29 października 2019 r. skargę na ww. uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Radomiu (dalej: Prokurator, skarżący) zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 3 u.w.t., bowiem Rada Miejska w S., wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści upoważnienia ustawowego nie ustaliła w zaskarżonej uchwale zasad usytuowania na terenie gminy miejsc podawania napojów alkoholowych, ograniczając się jedynie do uregulowania zasad sprzedaży napojów alkoholowych; 2. art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. polegającym na uregulowaniu w § 1 zaskarżonej uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w sposób niejednoznaczny, ogólnikowy i nierealizujący celów u.w.t., a nadto bez wskazania konkretnych i wymiernych kryteriów rozmieszczenia miejsc sprzedaży napojów alkoholów ; 3. art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. 2018 poz. 310, dalej: ustawa zmieniająca) polegającym na przyjęciu w § 3 uchwały, że traci moc uchwała Nr XVI/105/2008 Rady Miejskiej w S. z 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy S. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w sytuacji, gdy uchwała ta utraciła moc ipso iure. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał art. 12 ust. 3 u.w.t. wskazując, że Rada była zobowiązania do ustalenia, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "i" oznacza, że obowiązkiem prawodawcy lokalnego było ustalenie zarówno zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży, jak i miejsc podawania napojów alkoholowych. Tymczasem wbrew delegacji ustawowej, jak i tytułowi samej uchwały, uchwała ta dotyczyła jedynie punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Tym samym Rada odstępując od uregulowania w zaskarżonej uchwale zasad usytuowania na terenie gminy miejsc podawania napojów alkoholowych nie zrealizowała upoważnienia ustawowego. Wskazano także, że Rada Miejska poprzestając na odwołaniu się w § 1 zaskarżonej uchwały do ustawowego pojęcia najbliższej okolicy i nie konkretyzując zasad rozmieszczenia na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie wykonała upoważnienia ustawowego wynikającego z art.12 ust. 3 u.w.t. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniono, że posłużenie się przy określaniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, jako wyłączną, przesłanką najbliższej okolicy w rozumieniu wynikającym z definicji ustawowej tego pojęcia, bez wprowadzenia jakichkolwiek innych konkretnych, wymiernych kryteriów rozmieszczenia tego rodzaju obiektów na terenie gminy w określonych sytuacja może prowadzić do lokowania takich obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów chronionych. Skoro najbliższa okolica to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak między innymi krawędź jezdni, czy zabudowa, to brak w zaskarżonej uchwale kryterium odległościowego może też prowadzić do nieuzasadnionego zróżnicowania odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Zdaniem Prokuratora w stopniu istotnym prawo narusza również § 3 uchwały. Zważywszy, że uchwała Rady Miejskiej w S. z 27 sierpnia 2018 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 3 września 2018 r., weszła ona w życie, stosownie do § 4, po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, a zatem 18 września 2018 r. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy zmieniającej, która weszła w życie 9 marca 2018 r. dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1 (u.w.t.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Uchwała Nr XVI/105/2008 Rady Miejskiej i w konsekwencji uchwała ta nie mogła zostać uchylona z dniem 18 września 2018 r. przez §3 zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz uznał jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 u.w.t., zgodnie z którym Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. uprawnia radę gminy do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, itp. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2018 r., III SA/Po 302/18, CBOSA). Podejmując uchwałę na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t. rada nie może pominąć żadnego z elementów w nim wskazanych. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W kontekście powyższych wywodów Sąd uznał za zasadny zarzut zawarty w punkcie 1 skargi, iż Rada, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści upoważnienia ustawowego nie ustaliła zasad usytuowania na terenie gminy miejsc podawania napojów alkoholowych. Słusznie zwrócił uwagę Prokurator, że Rada ustaliła jedynie zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W uchwale nie ma natomiast regulacji odnoszących się do zasad dotyczących usytuowania punktów podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że na gruncie art. 12 ust. 3 u.w.t pojęcie "podawanie napojów alkoholu" nie mieści się w pojęciu "sprzedaży napojów alkoholowych". Przepis ten jest jasny i nie podlega interpretacji przy użyciu różnych metod wykładni. Skoro ustawodawca w ww. przepisie posłużył się dwoma odrębnymi pojęciami, tj. "sprzedaży" i "podawania", to nie można tych pojęć używać zamiennie, czy też twierdzić, że są one tożsame (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., II GSK 1497/15, CBOSA). Zdaniem Sądu organ podejmując zaskarżoną uchwałę w niewłaściwy sposób skorzystał także z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poprzez brak określenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, które w ocenie Sądu, może prowadzić do różnego ich pojmowania i stosowania przez organy administracji. Dla realizacji kompetencji wynikającej z art. 12 ust. 3 u.w.t. niezbędnym było odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi. Przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych Rada Miejska powinna mieć na uwadze nie tylko określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ale także skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (por. NSA w wyroku z 10 maja 2012r., II GSK 497/11, CBOSA). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie trafne jest również stanowisko autora skargi, że wskazując na "zasady usytuowania miejsc sprzedaży" nie można ograniczyć się do określenia, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytułowane w najbliższej okolicy obiektów chronionych i odwołać się do definicji pojęcia "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", o której mowa w art. 21 pkt 1 u.w.t., bowiem konieczne jest takie tworzenie aktów prawa miejscowego aby były one jednoznaczne w swej treści, komunikatywne i nie stwarzały podstaw do arbitralnego rozstrzygania kwestii związanych z usytuowaniem punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem miejsc chronionych. Niewątpliwie definicja najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych, może stanowić wytyczną do określenia odległości i sposobu mierzenia tej odległości w relacji między punktem sprzedaży alkoholu a miejscem chronionym. Tak więc stanowienie tego rodzaju norm prawnych niezgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych w taki sposób, że stwierdzony brak ich precyzji i widoczna niejednoznaczność stwarzająca zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ww. ustawy, uprawnia do przyjęcia, iż uchybienie tego rodzaju stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w punkcie 3 skargi Sąd wskazuje, że stosownie do § 126 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", który na mocy §143 znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, nie uchyla się uchwały, która została pozostawiona czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę. W takiej sytuacji w nowej uchwale zamieszcza się odnośnik do przepisu o wejściu w życie informujący o uchwale, która przestała obowiązywać na podstawie samego prawa, a której treść wiąże się z treścią nowej uchwały, podając również termin utraty mocy obowiązującej wymienionej uchwały oraz przepis prawny, w następstwie którego przestała ona obowiązywać. Wskazana przez Prokuratora ustawa zmieniająca wprowadziła nowe brzmienie art. 12 u.w.t. zmieniając między innymi prawną podstawę uchwalania uchwał z dotychczasowego art. 2 ust. 2 tej ustawy na art. 12 ust. 3 u.w.t. Jednocześnie w art. 4 ustawy zmieniającej ustalono, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zatem nie później niż do 9 września 2018 r. Ponieważ zaskarżona uchwała Rady weszła w życie 18 września 2018 r., to uznać należy, że w tej dacie poprzednia uchwała nie obowiązywała. Istotnie narusza więc prawo § 4 zaskarżonej uchwały. Nieprawidłowe było bowiem określenie, że poprzednio obowiązująca uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej. Sąd zwraca uwagę, że uchylanie przepisów, które już nie obowiązują, jest zbędne i szkodliwe, gdyż powoduje zamęt informacyjny. Dlatego wprowadzanie przepisu uchylającego do uchwały powinno następować tylko w sytuacji, gdy uchwała ta jest wydawana na podstawie tego samego przepisu upoważniającego, na podstawie którego była wydana dotychczasowa uchwała. Jeśli przepis ten uległ zmianie, dotychczasową uchwałę należy uchylić tylko wtedy, gdy zmiana przepisu upoważniającego nie doprowadziła do całkowitej utraty mocy przez to rozporządzenie. Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.