VIII SA/Wa 868/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. R., K. K., A. K., P. K. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 88/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 roku w sprawie o sygn. akt VIII SAB/Wa 88/17; 2. stwierdza że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz K. K., A. K., K. R., P. K. kwotę [...] ([...]) złotych; 4. w pozostałej części oddala skargę; 5. zasądza od Prezydenta [...]solidarnie na rzecz K. K., A. K., K. R., P. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. VIII SA/Wa 868/21 Uzasadnienie Pismem z 25 sierpnia 2021 r. K. R., K. K., A. K. i P. K. (dalej : "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 88/17, w wysokości 10 000 zł, przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 5 000 zł, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powołanym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta [...]y do rozpoznania wniosku z 29 września 2014 r. w przedmiocie przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. C.[...] w części nieobjętej decyzją Prezydenta [...] z dnia[...] czerwca 2-17 r., tj. działek ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa skarga jest trzecią z kolei skargą na brak wykonania wyroku z 25 października 2017 roku, VIII SAB/Wa 88/17. Termin wykonania ww. wyroku upłynął z dniem 10 marca 2018 r. W związku z brakiem jakiejkolwiek aktywności organu w sprawie skarżący pismem z 19 sierpnia 2021 roku wezwali kolejny raz organ – zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. - do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia, a następnie wnieśli skargę do sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2018 roku, VIII SA/Wa 439/18 stwierdził bezczynność organu i wymierzył grzywnę organowi w wysokości 500 zł. Organ mimo ukarania grzywną dalej nie wykonał przedmiotowego wyroku i nie rozpoznał wniosku. Skarżący wnieśli kolejną skargę na niewykonanie wyroku. Wnieśli o wymierzenie grzywny organowi grzywny i jednocześnie o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. w wysokości 20 000 zł, podnosząc, iż jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 roku, syg. VIII SA/Wa 877/19 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 zł, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od organu solidarnie na rzecz K. K., A. K., K. R., P. K. kwotę 5000 zł oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący podnosili, że sposób procedowania organu w stanie faktycznym na dzień wniesienia skargi w postaci konsekwentnego niewykonywania wyroków sądowych godzi w istotę zasady praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa. Nie ulega wątpliwości, że sposób prowadzenia postępowań administracyjnych nie licuje z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej i terminowego załatwienia sprawy zapisanymi w art. 35 kpa. Wskazywali, że pomimo dwukrotnej kontroli sądowej nie doszło do wykonania wyroku. Organ od ponad 3 lat pozostaje w zwłoce i nie wykonuje wyroku sądu administracyjnego. Znamiennym zdaniem skarżących jest to, że od czasu ,, pierwszego ‘’ stwierdzenia przez WSA w Warszawie bezczynności postępowania wykonał tylko jedną czynność w sprawie zwrócił się do WSA w Warszawie, Prokuratury Regionalnej w W. i SKO w W. z prośbą o weryfikację pod względem posiadania oryginałów akt postępowania oraz wypożyczenia ich do organu celem wykonania kopii. Ich zdaniem przedmiotowa czynność zajęła organowi godzinę. Organ w dalszym ciągu nie wykonał wiążących go prawomocnych wyroków sądu, co wskazuje na całkowite lekceważenie sądu. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż do prawidłowego załatwienia sprawy koniecznym jest pozyskanie oryginałów dokumentów, a decyzja musi być zostać wydana w oparciu o całościowo zebrany materiał dowodowy. Organ nie pozostawał w bezczynności i zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o wypożyczenie akt przedmiotowej nieruchomości celem weryfikacji pod kątem możliwości wydania decyzji. Po weryfikacji akt niezbędne okazało się sporządzenie analizy geodezyjnej polegającej na wykreśleniu nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych. Następnie akta musiały niezwłocznie wrócić do Ministerstwa. Dodatkowo materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wielotomowy, a zatem weryfikacja wymaga dłuższego czasu. W organach nadzoru znajduje się 27 tomów akt przedmiotowej sprawy. Organ podkreślał, że w stosunku do tej samej nieruchomości toczą się dwa postępowania administracyjne w różnych organach. Pełnomocnik skarżących był informowany o trudnościach związanych z rozpoznaniem wniosku o zwrot nieruchomości, o działaniach jakie podejmował organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę co do zasady należało uwzględnić. Ustalenie w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tutejszego sądu, musiało skutkować wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei, w myśl art. 154 § 2 p.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że pomimo upływu zakreślonego terminu Prezydent [...] nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 88/17, co czyni zasadną skargę na niewykonanie tego wyroku. Sąd administracyjny już dwukrotnie orzekł w sprawie niewykonania wyżej powołanego wyroku. Ostatni wyrok zapadł w dniu 23 lipca 2020 roku w sprawie VIII SA/Wa 857/19 i nakładał grzywnę na organ, stwierdzał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzał na rzecz skarżących od organu kwotę pieniężną. Nadal na datę wyrokowania wniosek o zwrot nieruchomości nie został rozpoznany i nawet organ nie jest w stanie podać jakiejkolwiek daty jego rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 88/17 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. C. [...] - w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Te wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 10 stycznia 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 10 marca 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez strony do wykonania powyższego wyroku, Prezydent [...] zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. W niniejszej sprawie mimo wyroku WSA z dnia 25 października 2017 roku, syg. akt VIII SAB/Wa 88/17 stwierdzającego bezczynność i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżących o przyznanie własności czasu oraz wyroków z dnia 20 września 2018 roku, VIII SA/Wa 439/18 oraz wyroku z dnia 23 lipca 2020 roku, VIII SA/Wa 857/19 wymierzającego grzywnę organowi za niewykonanie wyżej wskazanego wyroku do chwili orzekania, wyrok nie został wykonany i wniosek o przyznania prawa własności czasowej nierozpoznany. Skoro zatem Prezydent [...] po wyroku z 25 października 2017 r. oraz wyroku z 20 września 2018 roku oraz wyroku z 20 lipca 2020 roku sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi bowiem w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skład orzekający ocenił, iż wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 5000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia skali przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz faktu, iż orzeczona wcześniej grzywna nie zdyscyplinowała organu do załatwienia sprawy. W dacie wnoszenie skargi termin ten przekroczony został o ponad 3 lata( 11 marca 2018 roku – 9 września 2021 roku). Nadto należy zauważyć, iż pierwotny wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony we wrześniu 2014 roku. Argumentacja organu o tym, iż zwracał się do organów o dostęp do oryginałów dokumentów nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia. Wymierzając grzywnę w powyższej wysokości uwzględniono także kontekst sprawy w jakiej organ pozostaje w zwłoce. Ta zaś dotyczyła sprawy w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem oraz ich stopień skomplikowania. Oczywiście te okoliczności nie uwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu, niemniej muszą być uwzględniane przy gradacji nakładanej z tego tytułu sankcji, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Mając zatem na uwadze skalę przekroczenia wyznaczonego wyrokiem terminu, brak jej załatwienia mimo ukarania grzywną za niewykonanie wyroku należało zwłokę tę kwalifikować jako przejaw rażącego naruszania prawa, będącego wynikiem przede wszystkim lekceważącego stosunku do obowiązujących organ norm postępowania czy też stron, które postępowanie to zainicjowały, przekładającego się na szczególnie długotrwałe milczenie w sprawie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań( zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, pozorny powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 roku, syg. akt I SA/Wa 73/18). W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd uwzględnił wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a i przyznał skarżącym łącznie kwotę 5000 zł, a w pozostałym zakresie żądania skargi oddalił. Wniosek o przyznane sumy pieniężnej został zawarty w skardze. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki( DZ.U nr 179, poz. 1843 ze zm.). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania( postanowienie Sądu Najwyższego z 28 maja 2015 roku, syg. akt III SPP 10/15). Na gruncie niniejszej sprawy sąd uznał, iż kwota 5000 zł będzie odpowiednia biorąc pod uwagę, czas opóźnienia, brak działania organu, ważność sprawy dla skarżących( sprawa z zakresu praw majątkowych). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z 19 maja 2017 r., IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). W związku z powyższym Sąd biorąc za podstawę art. 154 § 1 – 2, § 6 -7 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).