VIII SA/Wa 87/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w [...] (dalej: organ, Rada Gminy) Nr XXXI/232/18 z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2018 roku" (dalej: uchwała, Program). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz.122, dalej jako: u.o.z.), polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów, na skutek ogólnikowego charakteru regulacji w tym zakresie i nieskonkretyzowania podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadania dotyczącego usypiania na zlecenie Gminy ślepych miotów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że usypianie ślepych miotów będzie finansowane przez Gminę i przeprowadzone przez gabinet weterynaryjny, któremu Gmina zleci wykonanie ww. zabiegów. W zakresie tego zadania uchwała nie precyzuje zatem konkretnego sposobu postępowania ze ślepymi miotami i odsyła do przyszłej oraz niepewnej umowy pomiędzy Gminą oraz bliżej nieokreślonym gabinetem weterynaryjnym. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator wskazał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zasadność zarzutów skargi. Jednocześnie podniosła, że skarga dotyczy uchwały, która obowiązywała wyłącznie w 2018 roku. Organ podkreślił, że uwzględni powyższe zastrzeżenia podczas podejmowania uchwały obowiązującej w roku 2019. Na rozprawie Prokurator podniósł ponadto, że istotnie narusza prawo również § 3 ust. 2 załącznika do uchwały poprzez wskazanie obowiązku sterylizacji i kastracji zwierząt wolno żyjących, § 4 ust. 2 poprzez pominięcie uregulowania kwestii opieki i dokarmiania kotów wolno żyjących oraz § 7 ust. 1 poprzez niewskazanie sposobów wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a u.o.z. Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada Gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 tego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W myśl natomiast ust. 5 program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Organ, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne; uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W tym kontekście w pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., wskazując w § 4 ust. 2 załącznika, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, będzie realizowane w szczególnych sytuacjach, tj. gdy brak dokarmiania będzie mógł spowodować poważne negatywne skutki dla zdrowia zwierząt. W analizowanym przepisie Rada Gminy jedynie w sposób bardzo ogólnikowy wskazała, że podejmie działania polegające na opiece nad kotami wolno żyjącymi. Jednocześnie wyraźnie ograniczyła swoje zadania wyłącznie do opieki w sytuacjach, gdy brak dokarmiania może spowodować negatywne skutki dla zdrowia tych zwierząt. Rada Gminy nie wskazała również, w jaki sposób i przez kogo powyższe zadanie zostanie wykonane (wolontariusze, organizacje społeczne). Wykonanie zadania określonego w art. 11 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a zatem nie może sprowadzać się do powtórzenia wytycznych ustawodawcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, publ. cbosa). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do specyficznej kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż poza normami generalno-abstrakcyjnymi zawiera również normy indywidualno-konkretne. Dokonując analizy art. 11a u.o.z., a w szczególności przepisów ust. 4 oraz ust. 2 pkt 3-6, nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a w.cyt. ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy, polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga przy tym uprzedniego zawarcia stosownych umów (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 695/18, oba publ. cbosa). Sąd podziela także stanowiska skarżącego, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., czym istotnie naruszyła ten przepis poprzez brak wskazania konkretnego podmiotu, który będzie przeprowadzał usypianie ślepych miotów. W § 3 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano bowiem jedynie ogólnikowo, że usypianie ślepych miotów będzie przeprowadzane przez gabinet weterynaryjny, któremu Gmina zleci wykonanie ww. zabiegów. W żadnym miejscu uchwały i załącznika powyższy gabinet weterynaryjny nie został skonkretyzowany. Z treści tego przepisu wynika ponadto, że Rada Gminy w chwili podejmowania uchwały nie miała zawartej umowy z żadnym gabinetem weterynaryjnym (por. wyroki WSA w Krakowie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/17 oraz z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, wszystkie publ. cbosa). Słusznie podniósł również Prokurator, że § 7 ust. 1 załącznika do uchwały istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Skarżony przepis stanowi, że w 2018 r. przeznacza się środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości 9.200 zł. Zgodnie z normą kompetencyjną z art. 11a ust. 5 u.o.z., Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji Programu ponosi gmina, przy czym przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów Programu. Oznacza to, że organ jest zobowiązany do przedstawienia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 29 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Go 485/18, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi z kolei przepis § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały w zakresie uprawnienia Gminy do zlecania kastracji i sterylizacji zwierząt wolno żyjących. Program, o którym mowa w art. 11a u.o.z., dotyczy bowiem wyłącznie zwierząt bezdomnych oraz kotów wolno żyjących. Zwierzętami wolno żyjącymi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.o.z. są natomiast zwierzęta nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka – zwierzęta dzikie. W oczywisty sposób Rada Gminy nie jest upoważniona do określania zasad kastracji i sterylizacji zwierząt dzikich w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Analogicznie stwierdzić należy, że Rada Gminy nie miała upoważnienia do powierzenia w § 4 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały realizacji zadań polegających na poszukiwaniu nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt organizacjom społecznym, których celem statutowym jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt poprzez prowadzenie akcji adopcyjnych. Zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 (poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt – pkt 5), może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Organizacje społeczne wprawdzie prowadzą tego rodzaju działalność, ale ich działania nie mają jednak podstawy w Programie uchwalanym przez Radę Gminy. Program ten określa bowiem zadania własne gminy, a nie organizacji społecznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1572/17, publ. cbosa). Zatem zapis w § 4 ust. 3 pkt 3 załącznika do kontrolowanej uchwały przekracza delegację ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 11a ust. 4 u.o.z., co Sąd wziął pod uwagę z urzędu, badając zaskarżony akt na podstawie art. 134 p.p.s.a. Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej przez Sąd istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale (w tym brak wszystkich obligatoryjnych elementów), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane. Zauważyć jednocześnie należy, że mimo iż przed rozpoznaniem skargi zaskarżona uchwała wygasła, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, publ. Lex nr 1281479). Z tego względu wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.