VIII SA/Wa 944/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Protokolant Specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy S. [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na ternie Gminy S. [...] w 2020 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") i art. 11a w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej: "u.o.z."), podjęła [...] maja 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2020 roku (dalej: "Program", "uchwała"). Pismem z [...] września 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł skargę na ww. uchwałę. Występując o stwierdzenie jej nieważności w całości, postawił zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1 i 2 pkt 4 i 6 u.o.z., polegające na niewskazaniu w § 5 regulaminu i niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt, na skutek ogólnikowego i nieprecyzyjnego charakteru regulacji w tym zakresie, co wyraża się nieskonkretyzowaniem lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie wskazanych zabiegów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. W uzasadnieniu, powołując się na poglądy prawne zawarte w orzecznictwie sądowym zapadłym w podobnych stanach faktycznych, Prokurator stwierdził, że Rada Gminy powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii z imienia i nazwiska), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale (wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 945/17, publ. Lex nr 2400161). Dodał, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do specyficznej kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż poza normami generalno-abstrakcyjnymi zawiera również normy indywidualno-konkretne. Przepis art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym, zdaniem Prokuratora nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w przedmiotowej uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. W odpowiedzi na skargę, organ wystąpił o jej oddalenie w całości. Wywiódł przy tym, że zaskarżona uchwała została podjęta po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii i dzierżawców obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy [...]. Nie została również zakwestionowana pod względem jej zgodności z prawem przez organ nadzoru. W zakwestionowanym § 5 Programu nie został wskazany konkretny lekarz weterynarii, który przeprowadza zabieg kastracji i sterylizacji zwierząt, jednak Gmina realizuje obowiązek przeprowadzania wskazanych powyżej zabiegów pokrywając w 100 % koszty sterylizacji samic lub kastracji samców oraz leczenia bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności psów, przebywających na terenie gminy, wyłapanych na zlecenie Gminy dostarczonych do schroniska - po uzyskaniu na to zgody Gminy - przez stowarzyszenia, osoby (m.in. opiekunowie społeczni), instytucje lub organizacje współpracujące z Gminą, których celem działania jest dobro zwierząt. Po przeprowadzeniu zabiegu zwierzęta zostają umieszczone w Schronisku dla bezdomnych zwierząt bądź trafiają do adopcji. W Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2020 roku w § 3 pkt 3 wskazano jako realizatora Programu między innymi schronisko, które z nazwy i siedziby określono w § 4 pkt 3 Programu. W konsekwencji niewskazanie w § 5 Programu konkretnego lekarza weterynarii w schronisku zajmującego się kastracją i sterylizacją nie narusza ustawowego wymogu zawartego w art. 11a pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się usypianiem ślepych miotów oraz sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 (a więc także usypianie ślepych miotów), może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt - np.: wyroki: WSA w Kielcach z 12.03.2020r. II SA/Ke 14/20; WSA w Kielcach z 20.02.2020r. II SA/Ke 13/20; WSA w Krakowie z dnia 18.01.2018r. II SA/Kr 1403/17; WSA Rzeszów z 25.10.2018r. II SA/Rz 857/18. Rada Gminy zaznaczyła również, iż wbrew postawionemu w skardze przez Prokuratora zarzutowi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6, w § 7 pkt 3 Rada Gminy uchwalając Program wskazała konkretnego lekarza weterynarii, który miał dokonywać zabiegów uśpienia ślepych miotów. Z tego względu, zarzut Prokuratora jest nieuzasadniony. Podobnie za nieuzasadniony należy uznać jego wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały z powodu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 11a ust. 1 u.o.z. Termin zobowiązujący radę gminy do podjęcia uchwały stanowiącej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (corocznie do dnia 31 marca) ma charakter instrukcyjny. Niezachowanie tego terminu nie wywiera skutków prawnych w postaci konieczności stwierdzania nieważności takiej uchwały. Takie stanowisko prezentuje w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z [...].07.2013r. [...] Wojewoda W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zaskarżona uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. W § 5 ust. 1 załącznika do uchwały organ uregulował materię wymienioną w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., a dotyczącą kwestii obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Jednakże wskazał w tym zakresie jedynie, że Gmina [...] pokrywa w 100 % koszty sterylizacji samic lub kastracji samców oraz leczenia bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności psów, przebywających na terenie Gminy, wyłapanych na jej zlecenie dostarczonych do schroniska – po uzyskaniu na to zgody Gminy [...] – przez stowarzyszenia, osoby (m.in. opiekunowie społeczni), instytucje lub organizacje współpracujące z Gminą [...], których celem działania jest dobro zwierząt. W § 5 ust. 2 ww. załącznika wskazano, iż po przeprowadzeniu zabiegu zwierzęta zostaną umieszczone w Schronisku dla bezdomnych zwierząt bądź trafią do adopcji. W zakresie upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 4 Rada gminy nie wskazała zatem konkretnego lekarza, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji kotów. Tym samym Sąd podzielił zarzuty skargi wystosowane w tej materii. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, publ. Lex nr 975201). Zatem uznać należy, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Rada Gminy powinna bowiem każdorazowo w treści przyjmowanego programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w uchwale (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. Lex nr 2449556; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663). Wykładnia celowościowa przepisów art. 11a i art. 11 u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej, że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym brak jednoznacznej konkretyzacji podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje. Jednocześnie Sąd wskazuje, że możliwość merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie nie była wyłączona przez okoliczność, iż zaskarżona uchwała dotyczy jedynie roku 2020 i na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex Nr 384291, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, publ. Lex Nr 334309, z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, publ. Lex Nr 320905). Odnośnie zaś zarzutu istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niepełną regulację § 5 załącznika do regulaminu, zauważyć należy, iż w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. wskazano, iż program obejmuje usypianie ślepych miotów. Materia ta została zaś uregulowana w § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano podmiot zajmujący się wykonaniem tych zabiegów. Zarzuty skargi wskazując na istotne naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 6 u.o.z. odnoszą się zaś jedynie do § 5 regulaminu, w którym uregulowano materię dotyczącą sterylizacji i kastracji zwierząt, która słusznie została uznana przez Prokuratora za niewyczerpującą w całości zakresu ustawowego upoważnienia. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jak w wyroku.